Pháp luật về trưng cầU Ý DÂn của philippines



tải về 471.56 Kb.
Chuyển đổi dữ liệu21.12.2018
Kích471.56 Kb.

PHÁP LUẬT VỀ TRƯNG CẦU Ý DÂN CỦA PHILIPPINES:

THỰC TIỄN THI HÀNH VÀ CÁC THÁCH THỨC1


Tiến sĩ Cheselden George V. Carmona

I. Giới thiệu

Philippines là một nước dân chủ, cộng hòa. Hiến pháp năm 1987 quy định rõ chủ quyền thuộc về nhân dân và mọi quyền lực của nhà nước đều xuất phát từ nhân dân2. Tuy nhiên, đó là một nền dân chủ đại diện. Quyền lực nhà nước được phân chia thành ba quyền - quyền hành pháp, quyền lập pháp và quyền tư pháp. Mỗi nhánh quyền lực có quyền tối cao trong lĩnh vực riêng của mình theo quy định của Hiến pháp và tuân thủ nguyên tắc kiểm soát và cân bằng quyền lực3.

Tổng thống là người đứng đầu cơ quan hành pháp (Chính phủ), do nhân dân trực tiếp bầu ra và có nhiệm kỳ 6 năm. Là người đại diện cho Chính phủ, Tổng thống có trách nhiệm bảo đảm cho tất cả các quan chức và công chức Chính phủ tuân thủ các quy định của pháp luật. Tổng thống điều hành toàn bộ Chính phủ và nội các.

Nghị viện hay còn gọi là cơ quan lập pháp có thẩm quyền ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ các đạo luật; phê chuẩn ngân sách nhà nước. Nghị viện gồm Thượng nghị viện và Hạ nghị viện.

Quyền tư pháp được trao cho Tòa án Tối cao và các tòa án cấp dưới do luật định4. Quyền tư pháp bao gồm quyền tuyên bố một luật, pháp lệnh, hoặc điều ước quốc tế là vi hiến hoặc không hợp lệ; xác định xem có hay không có sự lạm quyền nghiêm trọng dẫn đến việc đưa ra quyết định không đúng hoặc vượt quá thẩm quyền của bất kỳ một bộ phận hoặc cơ quan nào5”, bao gồm cả cơ quan hành pháp và lập pháp.

Ngoài ra, còn có các ủy ban độc lập theo quy định của Hiến pháp, được uỷ quyền để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể, một trong số đó là Ủy ban Bầu cử. Ủy ban Bầu cử có vai trò quan trọng trong việc thực hiện các quy định của Hiến pháp và luật về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân.



II. Bảo đảm của Hiến pháp về sáng kiến lập pháp trưng cầu ý dân

Quyền lập pháp được trao cho Nghị viện. Tuy nhiên, Hiến pháp vẫn bảo đảm để nhân dân nắm giữ quyền làm luật thông qua hệ thống các quy định về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân6. Quyền này được ghi nhận rõ ràng tại ít nhất ba điều trong Hiến pháp năm 1987, bao gồm quyền trực tiếp đề xuất ban hành hoặc phê chuẩn hay từ chối toàn bộ hoặc một phần của bất kỳ luật hay sửa đổi hiến pháp.

Quy định thứ nhất trong Hiến pháp là liên quan đến quyền của người dân được trực tiếp đề nghị việc sửa đổi Hiến pháp thông qua sáng kiến lập pháp. Theo đó, sáng kiến này được khởi xướng thông qua một bản kiến nghị của ít nhất 12% tổng số cử tri đã đăng ký, trong đó mỗi khu vực bỏ phiếu phải được đại diện bởi ít nhất 3% cử tri đã đăng ký7. Đây là bước tiến bộ lớn so với các bản Hiến pháp trước đây của Philippines (Hiến pháp năm 1935 và năm 1973) quy định chỉ có hai cách thức đề xuất sửa đổi Hiến pháp là (a) do Nghị viện đề xuất sau khi được sự đồng ý của ¾ tổng số nghị sĩ; và (b) đề nghị bởi hội nghị lập hiến (constitutional convention). Hiến pháp hiện hành đã bổ sung sáng kiến lập pháp của nhân dân và trưng cầu ý dân là cách thức thứ ba để sửa đổi Hiến pháp.

Quy định thứ hai của Hiến pháp liên quan đến quyền của người dân được trực tiếp đề xuất ban hành hoặc phê chuẩn hay từ chối các luật, các văn bản pháp luật hoặc một phần của luật hoặc văn bản đã được Nghị viện hoặc cơ quan lập pháp địa phương thông qua. Một lần nữa, điều này có thể được tiến hành thông qua việc trình một bản kiến nghị cho mục đích đó với chữ ký của ít nhất 10% tổng số cử tri đã đăng ký, trong đó mỗi khu vực bỏ phiếu phải được đại diện bởi ít nhất 3% của các cử tri đã đăng ký trong khu vực8.

Quy định thứ ba của Hiến pháp trao quyền cho người dân ở cấp địa phương bằng việc buộc Nghị viện phải ban hành luật về chính quyền địa phương mà trong đó quy định về cơ chế thi hành sáng kiến lập pháp, trưng cầu ý dân và trưng cầu ý dân liên quan đến việc bãi nhiệm chức danh lãnh đạo một cách hiệu quả9.

Theo lời của một cựu Chánh án, các quy định này của Hiến pháp đã “thể chế hóa quyền làm luật của người dân" vì đã công nhận rõ ràng quyền tối cao của cử tri trong hoạt động lập pháp10.



III. Khung pháp lý

Vì quy định của hiến pháp về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân chưa đủ cụ thể để thi hành được ngay nên Nghị viện Philippine đã thông qua luật R.A số 6735 (còn gọi là Luật Trưng cầu ý dân và Sáng kiến lập pháp của nhân dân) và Luật R.A số 7160 (còn gọi là Bộ luật chính quyền địa phương), trong đó quy định rõ quyền của người dân trong việc trực tiếp đề xuất ban hành hoặc phê duyệt hay từ chối toàn bộ hoặc một phần của luật hoặc sửa đổi hiến pháp thông qua hệ thống các quy định về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân. Luật R.A số 6735 là một đạo luật quan trọng, đã nhắc lại các quy định về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân ở cấp địa phương khi Bộ luật chính quyền địa phương được ban hành hai năm sau khi thông qua luật trước đây.



A. Các yêu cầu và thủ tục luật định

Luật R.A số 6735 được ban hành để khẳng định, công nhận và bảo đảm cho quyền của người dân trong việc trực tiếp đề xuất ban hành hoặc phê chuẩn hay bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết do bất kỳ cơ quan lập pháp nào đã thông qua. Theo Luật này, các cử tri đã đăng ký của toàn quốc gia, của khu tự trị, của tỉnh, thành phố có thể thực hiện quyền sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân trên toàn quốc hoặc ở cấp địa phương, miễn là đạt được số lượng chữ ký theo yêu cầu đối với bản kiến nghị và tuân thủ thủ tục theo quy định của pháp luật.

Luật cũng quy định về sự khác nhau giữa sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân. Sáng kiến lập pháp là quyền của người dân trong việc đề xuất sửa đổi Hiến pháp hoặc đề xuất ban hành luật thông qua cuộc bỏ phiếu được tổ chức vì mục đích này. Còn trưng cầu ý dân là quyền chấp nhận hoặc không chấp nhận một văn bản luật hoặc hành vi của cơ quan lập pháp thông qua việc bỏ phiếu vì mục đích này. Trên cơ sở đó, Luật đã dự liệu 03 loại sáng kiến lập pháp11 như sau:

1. Sáng kiến về sửa đổi Hiến pháp, trong đó đề cập đến kiến nghị đề xuất sửa đổi Hiến pháp;

2. Sáng kiến về luật trong đó đề cập đến kiến nghị đề xuất ban hành một luật có phạm vi áp dụng trên toàn quốc; và

3. Sáng kiến về pháp luật địa phương, trong đó đề cập đến kiến nghị đề xuất ban hành luật, nghị quyết hoặc pháp lệnh có phạm vi áp dụng ở cấp khu vực, tỉnh, thành phố.



a. Sáng kiến sửa đổi Hiến pháp

Như đã nêu trên, đề xuất sửa đổi Hiến pháp có thể được thực hiện thông qua quy trình "sáng kiến lập pháp" của nhân dân. Hiến pháp quy định rằng đề xuất này phải được khởi xướng bằng một bản kiến nghị của ít nhất 12% tổng số cử tri đã đăng ký, trong đó mỗi khu vực bầu cử phải được đại diện bởi ít nhất 3% số cư tri đã đăng ký trong khu vực bầu cử đó12. Tuy nhiên, Tòa án tối cao lại phán quyết rằng các quy định của Luật RA số 6735 về quy trình đề xuất sửa đổi hiến pháp thông qua sáng kiến lập pháp của nhân dân là "không đầy đủ hoặc thiếu các điều kiện cần thiết" 13. Tòa án tối cao cũng lưu ý rằng điều này trái với việc làm luật của quốc gia và địa phương, Luật này không quy định chi tiết việc thi hành các kiến nghị lập pháp và trưng cầu ý dân về sửa đổi Hiến pháp14.



b. Sáng kiến lập pháp cấp quốc gia (sáng kiến lập pháp trong đó đề xuất ban hành một luật có phạm vi áp dụng trên toàn quốc)

Sáng kiến lập pháp cấp quốc gia là bản kiến nghị đề xuất ban hành, phê duyệt hoặc từ chối toàn bộ hoặc một phần một văn bản luật cấp quốc gia15. Đối với nhân dân, để thực hiện quyền sáng kiến lập pháp này, Luật R.A số 6735 quy định phải có ít nhất 10% tổng số cử tri đăng ký ký tên vào một bản kiến nghị cho mục đích này, trong đó mỗi khu vực bỏ phiếu phải được đại diện bởi ít nhất 3% số cử tri đăng ký. Các kiến nghị phải đề cập đến và/hoặc có những nội dung sau đây:

1. Nội dung hoặc văn bản của dự luật muốn được ban hành, phê chuẩn hoặc từ chối; sửa đổi hoặc bãi bỏ;

2. Đề xuất;

3. Lý do hoặc các lý do của việc kiến nghị;

4. Nêu rõ đây không phải là một trong những trường hợp ngoại lệ (trường hợp không được đề xuất sửa đổi pháp luật);

5. Bản chữ ký của những người kiến nghị hoặc những cử tri đã đăng ký;

6. Bản trích lược hoặc tóm tắt (không quá 100 từ) được in hoặc viết rõ ở đầu mỗi trang của kiến nghị.

Sau đó, những người kiến nghị phải đăng ký kiến nghị với Ủy ban Bầu cử, cơ quan có trách nhiệm xác minh tính xác thực của chữ ký trên cơ sở danh sách cử tri đăng ký, tờ khai của cử tri và thẻ nhận dạng cử tri đã được sử dụng trong cuộc bầu cử ngay trước đó. Nếu Ủy ban bầu cử xác định là kiến nghị đầy đủ và phù hợp với các quy định của pháp luật, thì Ủy ban bầu cử cho đăng tải kiến nghị đó trên các báo được phát hành rộng rãi ở địa phương trong 30 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị. Luật quy định việc đăng tải này phải được viết bằng tiếng Philippines và tiếng Anh và phải ấn định ngày bỏ phiếu cho sáng kiến lập pháp hoặc trưng cầu ý dân, ngày bỏ phiếu này không được sớm hơn 45 ngày và không muộn hơn 90 ngày kể từ ngày Ủy ban bầu cử xác định tính đầy đủ và hợp lệ của kiến nghị.

Sơ đồ 1. Quy trình thực hiện sáng kiến lập pháp cấp quốc gia

Kiến nghị
1. Nội dung hoặc dự thảo luật được đề xuất

2. Đề xuất

3. Các lý do

4. Nêu rõ không thuộc các trường hợp ngoại lệ

5. Chữ ký của cử tri

6. Trích lược hoặc tóm tắt (không vượt quá 100 từ)











Đạt



  • Công bố trên báo được phát hành rộng rãi trong vòng 30 ngày

  • Xác định ngày trưng cầu ý dân

Không thông qua


  • Luật được đề xuất bị từ chối

  • Luật bị bài bác/phản đối được giữ nguyên hiệu lực pháp lý

Bỏ phiếu đối với đề xuất







Thông qua





  • Đề xuất trở nên có hiệu lực như một luật của quốc gia trong vòng 15 ngày kể từ ngày công bố

  • Nếu đề xuất đưa ra với mục đích đề nghị hủy bỏ một luật do Nghị viện thông qua, thì luật này sẽ được hủy trong vòng 15 ngày kể từ ngày công bố.

Công bố trên Công báo hoặc trên báo




Đề xuất (tức là các biện pháp do cử tri đề xuất), sau đó sẽ phải được trình ra và được sự chấp thuận bởi cử tri tại cuộc bỏ phiếu được tổ chức vì mục đích đó. Nếu đề xuất được thông qua với đa số phiếu thuận thì văn bản luật cấp quốc gia đã được đề xuất ban hành hoặc phê chuẩn hay sửa đổi sẽ trở nên có hiệu lực với tư cách là một văn bản luật trong vòng 15 ngày sau khi được công bố trên Công báo hoặc trên một tờ báo phát hành rộng rãi ở Philippines. Nếu là đề xuất nhằm từ chối hoặc bãi bỏ một đạo luật quốc gia, sau khi được chấp thuận bởi đa số phiếu thuận, thì đạo luật nói trên được coi là bãi bỏ và việc bãi bỏ này sẽ có hiệu lực sau khi đề xuất đó được đăng Công báo hoặc trên một tờ báo phát hành rộng rãi ở Philippines. Trong cả hai trường hợp trên đều phải được Ủy ban bầu cử chứng nhận. Trường hợp không đạt được đa số phiếu thì đạo luật là đối tượng của đề nghị bãi bỏ hoặc sửa đổi sẽ tiếp tục có hiệu lực thi hành.

c. Sáng kiến lập pháp cấp địa phương: Luật R.A Số 6735 Bộ luật Chính quyền địa phương16

Để đề xuất thông qua, ban hành, bãi bỏ hoặc sửa đổi một pháp lệnh hoặc nghị quyết, Luật quy định phải có ít nhất 2.000 cử tri đã đăng ký (đối với khu vực tự trị) và ít nhất 1.0000 cử tri (đối với các tỉnh, thành phố), ít nhất 100 cử tri (đối với huyện/thị trấn), và 50 cử tri (đối với các barangay – đơn vị hành chính nhỏ nhất ở Phillippines, tương đương với xã/phường) nộp kiến nghị lên cơ quan lập pháp địa phương có liên quan đề xuất việc thông qua, ban hành, bãi bỏ hoặc sửa đổi của pháp lệnh, nghị quyết. Luật cho phép những người đề xuất nộp hai hoặc nhiều đề xuất trong cùng một sáng kiến lập pháp17.

Nếu các cơ quan lập pháp địa phương có liên quan không thực hiện bất kỳ hành động nào ủng hộ cho đề nghị trong vòng 30 ngày kể từ ngày đề xuất được nộp thì những người đề xuất, thông qua đại diện được uỷ quyền và đại diện đã đăng ký của mình có thể khiếu kiện về quyền sáng kiến lập pháp sau khi gửi thông báo tới các cơ quan lập pháp. Cử tri có thể chuyển đề nghị của họ thành một đề xuất sau đó sẽ được đưa ra cho cử tri thông qua theo quy trình sáng kiến lập pháp. Luật quy định Ủy ban bầu cử có trách nhiệm hỗ trợ cho những người đề xướng sáng kiến pháp luật trong việc xây dựng các đề xuất.

Thời hạn mà Luật quy định để những người đề xuất sáng kiến lập pháp thu thập số lượng chữ ký theo quy định tùy thuộc vào chính quyền địa phương có liên quan. Thời hạn cụ thể là 120 ngày đối với các khu tự trị, 90 ngày đối với cấp tỉnh, thành phố, 60 ngày đối với cấp huyện/thị trấn, và 30 ngày đối với cấp xã/phường, sau khi đã có thông báo cho cơ quan lập pháp nói trên. Luật cũng quy định rằng bản kiến nghị phải được ký tên trước khi đăng ký bỏ phiếu và phải có sự hiện diện của những người đề xuất sáng kiến lập pháp và đại diện của cơ quan lập pháp địa phương có liên quan. Việc ký kết phải được thực hiện ở nơi công cộng thuộc lãnh thổ của chính quyền địa phương có liên quan. Với mục đích thu thập chữ ký ủng hộ sáng kiến lập pháp, địa điểm/trạm thu thập chữ ký có thể được thành lập ở nhiều nơi nhất có thể.

Sau khi hết thời hạn quy định như đã nêu trên, các văn phòng địa phương của Ủy ban bầu cử trong các đơn vị của chính quyền địa phương phải ban hành một giấy chứng nhận nêu số lượng chữ ký thu được có đáp ứng yêu cầu hay không. Nếu số lượng chữ ký thu được đạt đủ số lượng yêu, Ủy ban bầu cử sẽ ấn định ngày để bỏ phiếu cho đề xuất. Ngày bỏ phiếu đó phải nằm trong khoảng thời gian quy định, cụ thể là trong vòng 90 ngày (đối với việc bỏ phiếu ở khu tự trị), 60 ngày (đối với việc bỏ phiếu ở các tỉnh, thành phố), 45 ngày (đối với việc bỏ phiếu ở cấp huyện/thị trấn) và 30 ngày (trong trường hợp bỏ phiếu ở cấp xã/phường) kể từ ngày Ủy ban bầu cử cấp Giấy chứng nhận xác định có đủ số lượng chữ ký theo quy định của pháp luật. Sáng kiến lập pháp sẽ được bỏ phiếu vào ngày đã ấn định và kết quả sẽ được Ủy ban bầu cử chứng nhận và công bố.

Nếu không đạt đủ số lượng chữ ký thì có nghĩa là đề xuất đã bị thất bại. Trong trường hợp này, không tổ chức việc bỏ phiếu.


Sơ đồ 2. Quy trình tiến hành sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân cấp địa phương

Đồng ý




Cơ quan lập pháp địa phương ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản đã được đề xuất.










Thời hạn thu thập chữ ký



120 ngày - đối với các khu tự trị

90 ngày - đối với các tỉnh và thành phố

60 ngày - đối với cấp huyện/trị trấn

30 ngày - đối với xã/phường



Không

đồng ý


-

Thu thập số lượng chữ ký theo quy định:

  • 10 % tổng số cử tri đã đăng ký, trong đó mỗi đơn vị bỏ phiếu có ít nhất 3% số cử tri.




Xây dựng các đề xuất để đệ trình theo quy định đối với sáng kiến lập pháp (DILG sẽ hỗ trợ việc xây dựng này)


Người đề xuất có thể sử dụng quyền sáng kiến lập pháp của mình sau khi gửi thông báo tới cơ quan lập pháp địa phương




Bỏ phiếu đối với đề xuất



Ủy ban bầu cử ấn định ngày bỏ phiếu: trong vòng

90 ngày - khu tự trị

60 ngày - tỉnh và thành phố

45 ngày - huyện

30 ngày - xã/phường













Không

đáp ứng



Không được thông qua

Thông qua







Đề xuất thất bại

  • Đề xuất bị hủy bỏ

  • Luật là đối tượng đề xuất sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ vẫn giữ nguyên hiệu lực.

Đề xuất có hiệu lực như pháp lệnh của địa phương nếu được cơ quan lập pháp của địa phương thông qua trong vòng 15 ngày kể từ ngày được Ủy ban bầu cử chứng nhận

Có những hạn chế trong việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp ở cấp địa phương. Thứ nhất là quyền này không thể được thực hiện nhiều hơn một lần trong một năm. Thứ hai là sáng kiến lập pháp chỉ được giới hạn điều chỉnh tới các đối tượng hoặc các vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền ban hành pháp luật của các cơ quan lập pháp địa phương, ví dụ, sáng kiến lập pháp cấp địa phương không thể đưa ra đề xuất bãi bỏ một đạo luật hình sự. Thứ ba, sáng kiến lập pháp cấp địa phương phải được hủy bỏ nếu cơ quan lập pháp địa phương quyết định hành động theo đề xuất và thông qua nó trong in toto18.

Luật quy định các biện pháp đảm bảo rằng các cơ quan lập pháp địa phương không thể dễ dàng phản đối ý chí của người dân đã được thể hiện thông qua quá trình sáng kiến lập pháp bằng các phương pháp đơn giản của việc hủy bỏ hoặc sửa đổi luật. Luật quy định rằng bất kỳ đề xuất hoặc pháp lệnh hay nghị quyết nào đã được chấp nhận thông qua hệ thống sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân thì trong vòng sáu tháng kể từ ngày từ thông qua không thể bị cơ quan lập pháp địa phương liên quan bãi bỏ hoặc sửa đổi. Các cơ quan lập pháp địa phương có liên quan phải đợi ba năm sau mới có thể được sửa đổi hoặc hủy bỏ các văn bản này và chỉ khi đạt được sự đồng ý của 3/4 số thành viên19 (hoạt động lập pháp thông thường chỉ cần đạt được sự đồng ý của đa số thành viên); đối với cấp xã/phường, thời gian này là một năm sau khi hết thời hạn sáu tháng.

d. Sáng kiến lập pháp gián tiếp (không trực tiếp)

Bất kỳ tổ chức nào của nhân dân đã được công nhận đều có thể gửi kiến nghị đề xuất sáng kiến lập pháp không trực tiếp tới Hạ nghị viện và các cơ quan lập pháp khác. Kiến nghị này phải có một bản tóm tắt mục đích và nội dung chính của dự luật mà tổ chức đó đề nghị cơ quan lập pháp ban hành thành luật. Các thủ tục phải tuân thủ đối với việc đề xuất dự luật này cũng giống như các thủ tục trình dự án luật tới Hạ nghị viện, ngoại trừ các dự luật có ưu tiên giải quyết ở ủy ban.



e. Trưng cầu ý dân

Trưng cầu ý dân là quyền của cử tri chấp nhận hay phủ quyết việc lập pháp (văn bản pháp luật) thông qua một cuộc bỏ phiếu được tổ chức để quyết định việc đó.

Mặc dù thường được sử dụng thay thế cho nhau, nhưng có sự khác biệt về quy chế pháp lý và khái niệm giữa trưng cầu ý dân và sáng kiến lập pháp20. Trong khi sáng kiến lập pháp hoàn toàn là việc của các cử tri thì trưng cầu ý dân lại được bắt đầu và được sự đồng ý của cơ quan làm luật.

Có hai loại trưng cầu ý dân. Một là trưng cầu ý dân về luật, là việc kiến nghị chấp nhận hay bãi bõ một đạo luật hoặc văn bản luật hay một phần của đạo luật, văn bản luật do Nghị viện ban hành. Hai là trưng cầu ý dân về luật cấp địa phương, đó là các kiến nghị chấp nhận hay bãi bỏ một luật, nghị quyết hay pháp lệnh do các hội đồng cấp vùng và các cơ quan lập pháp địa phương ban hành21.


Sơ đồ 3. Quy trình tiến hành trưng cầu ý dân cấp địa phương

Trình ra cho cử tri bỏ phiếu thông qua



Bỏ phiếu cho luật/hành động lập pháp được đề xuất






HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP BỊ THẤT BẠI

  • Dự án luật được trình hoặc văn bản sửa đổi bị hủy bỏ

Không thông qua

Thông qua


Hoạt động lập pháp được đề xuất có hiệu lực trong vòng 15 ngày kể từ ngày được Ủy ban bầu cử chứng nhận


Từ sơ đồ trên, trưng cầu ý dân chỉ là việc chấp nhận hay bác bỏ những gì mà cơ quan lập pháp đã soạn thảo hoặc ban hành. Ngược lại, sáng kiến lập pháp là một quá trình làm luật bởi chính người dân mà không có sự tham gia hay phản đối từ các đại diện do họ bầu ra22. Do đó, quy trình và việc bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân chỉ đơn giản là chọn “đồng ý” hay “không đồng ý” vào lá phiếu, đơn giản hơn nhiều khi so sánh với quy trình đề xuất một sáng kiến lập pháp.

Theo quan điểm của tác giả, các quy định của hiến pháp về việc tiến hành lấy ý kiến nhân dân nhằm mục đích đảm bảo sự đồng thuận về chính trị của cử tri cũng được coi là trưng cầu ý dân. Các nội dung này bao gồm việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp do Nghị viện đề xuất; việc thành lập, chia tách, bãi bỏ, sáp nhập các đơn vị đơn vị hành chính địa phương23; việc thành lập các đơn vị hành chính đô thị đặc biệt24, thành lập các khu tự trị25. Quy trình lấy ý kiến nhân dân này (cử tri chấp thuận hoặc bãi bõ những gì đã được cơ quan lập pháp soạn thảo hoặc ban hành) cũng phù hợp với quy trình trưng cầu ý dân được quy định trong Luật R.A số 6735. Hơn nữa, Hiến pháp đã quy định "Nghị viện chỉ có thể thông qua việc đổi tên nước, thay đổi quốc ca, hoặc biểu tượng quốc gia thông qua một đạo luật đã được sự đồng thuận của nhân dân thông qua một cuộc trưng cầu ý dân cấp quốc gia” 26 là trường hợp khác cần phải trưng cầu ý dân.

IV. Các cơ quan có liên quan

Bên cạnh Nghị viện (khi trưng cầu ý dân đã khởi đầu quy trình bằng việc thông qua bước đầu tiên của và sau đó được đưa ra để cử tri phê chuẩn hoặc trong trường của sáng kiến lập pháp, Nghị viện đã từ chối thông qua/sửa đổi/hủy bỏ các luật mà những người đề xướng sáng kiến pháp luật tìm cách thay đổi), các cơ quan khác tham gia trong việc thực hiện sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân là Ủy ban bầu cử và hệ thống tòa án.



  1. Ủy ban bầu cử

Ủy ban bầu cử là cơ quan được thành lập theo quy định của hiến pháp với nhiệm vụ tổ chức và thi hành các luật, quy định liên quan đến việc tiến hành bầu cử, lấy ý kiến nhân dân, sáng kiến lập pháp, trưng cầu ý dân và trưng cầu ý dân liên quan đến việc bãi nhiệm chức danh lãnh đạo. Để tiến hành sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân, Hiến pháp và các luật liên quan quy định cho Ủy ban bầu cử các nhiệm vụ sau đây:

  1. Tiếp nhận và xác định tính đầy đủ/hợp lệ của các kiến nghị; xác định và quyết định hình thức kiến nghị;

  2. Cung cấp các hỗ trợ cho việc soạn thảo các đề xuất trong trường hợp sáng kiến lập pháp;

  3. Xác minh chữ ký xác thực trên danh sách cử tri đăng ký, tờ khai của cử tri và thẻ nhận dạng cử tri;

  4. Quyết định công bố các kiến nghị, đề xuất và ấn định ngày bỏ phiếu;

  5. Tổ chức việc bỏ phiếu và kiểm phiếu;

  6. Công bố và xác nhận kết quả của cuộc bỏ phiếu.

Do đó, Ủy ban bầu cử đóng một vai trò quyết định khi người dân thực hiện quyền lập pháp của mình thông qua hệ thống quy định về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân.

Tòa án tối cao nhấn mạnh rằng Ủy ban bầu cử phải tự mình thực hiện việc quản lý và giám sát quá trình, giống như quyền hạn của Ủy ban này đối với việc tiến hành các cuộc bầu cử 27. Tuy nhiên, phải lưu ý rằng, mức độ tham gia của Ủy ban bầu cử vào việc thực hiện sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân là không giống nhau.

Ủy ban bầu cử phải giám sát việc thực hiện sáng kiến lập pháp chặt chẽ hơn so với trưng cầu ý dân. Đối với trường hợp sáng kiến lập pháp, quyền hạn của Ủy ban bầu cử không chỉ là việc kiểm phiếu và vận động bỏ phiếu mà còn xem xét các vấn đề hoặc dự luật được đưa ra bỏ phiếu có được trình bày theo hình thức và ngôn ngữ để người dân dễ hiểu và bỏ phiếu bình chọn. Việc giám sát cũng được thực hiện để bảo đảm rằng “không kiến nghị nào có nhiều hơn một chủ đề được đưa ra cho cử tri bỏ phiếu” mặc dù “hai hoặc nhiều hơn hai đề xuất có thể được đưa ra trong cùng một sáng kiến lập pháp28

Vấn đề này được đề cập trong Nghị quyết số 2300 của Ủy ban bầu cử quy định về Điều lệ và các quy định quản lý việc thực hiện sáng kiến lập pháp về Hiến pháp, Sáng kiến lập pháp và Trưng cầu ý dân về các đạo luật cấp quốc gia và cấp địa phương. Những quy định này sau đó đã được bổ sung bằng các quy định khắc phục các thiếu sót do Tòa án tối cao nêu ra trong trường hợp liên quan đến việc tiến hành sáng kiến lập pháp đề nghị sửa đổi Hiến pháp.

Năng lực về mặt tổ chức của Ủy ban bầu cử để thực hiện việc kiểm tra/xác minh yêu cầu pháp lý tương đối hạn chế về thời gian và nguồn lực. Đây là một thách thức chủ yếu làm hạn chế tính hiệu quả của pháp luật. Ví dụ trong một số trường hợp, Ủy ban bầu cử đã phải trì hoãn hoặc từ chối tiến hành trưng cầu ý dân và các sáng kiến lập pháp khi trưng cầu ý dân hay sáng kiến lập pháp này đã được lên kế hoạch hoặc được bắt đầu tiến hành rất gần với cuộc bầu cử quốc gia và địa phương, được tổ chức ba năm/lần. Theo Phó Giám đốc điều hành của Ủy ban thì ưu tiên của Ủy ban bầu cử là chuẩn bị và tổ chức các cuộc bầu cử quốc gia và địa phương theo quy định của Hiến pháp. Vì vậy, ngay cả khi Nghị viện đã ấn định một ngày cụ thể để trưng cầu ý dân hoặc nếu để bỏ phiếu theo quy trình sáng kiến lập pháp có khả năng ảnh hưởng đến việc chuẩn bị bầu cử thông thường thì Ủy ban bầu cử tin tưởng rằng Ủy ban không có trách nhiệm phải tổ chức trưng cầu ý dân hay tiến hành bỏ phiếu theo quy trình sáng kiến lập pháp.

Tương tự như vậy, vì không có kinh phí cần thiết để tổ chức cuộc trưng cầu ý dân hay cuộc bỏ phiếu đối với đề xuất nên Ủy ban bầu cử rất khó khăn để chuẩn bị cho các cuộc bỏ phiếu này. Đối với sáng kiến lập pháp cấp địa phương, chính quyền địa phương có nghĩa vụ cấp kinh phí cho việc tổ chức thực hiện.



b. Toà án

Tương tự như vậy, cơ quan tư pháp giữ một vai trò quan trọng trong việc tiến hành trưng cầu ý dân và sáng kiến lập pháp. Căn cứ vào thẩm quyền của mình, tòa án có thể tuyên bố vô hiệu đối với bất kỳ đề xuất nào đã được thông qua bằng con đường sáng kiến lập pháp và/hoặc trưng cầu ý dân nếu vi phạm Hiến pháp và/hoặc không thuộc thẩm quyền của các cơ quan lập pháp có liên quan29. Như đề cập dưới đây, đã có nhiều trường hợp Tòa án tối cao đã phải can thiệp để dừng quy trình tiến hành sáng kiến lập pháp và/hoặc trưng cầu ý dân khi xét thấy nó không hợp hiến.

Một số trường hợp đã phải đưa ra Tòa án Tối cao. Hầu hết các trường hợp đó đều xuất phát từ việc giải thích mâu thuẫn với quy định của hiến pháp và luật hướng dẫn thi hành. Những trường hợp này đã tạo cơ hội cho Tòa án Tối cao giải thích rõ quy định của Hiến pháp và hướng dẫn việc thi hành các luật về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân. Các trường hợp này sẽ được đề cập ở dưới đây.

V. Thực tiễn thi hành: Vấn đề và thách thức

Đã có nhiều trường hợp trưng cầu ý dân được tổ chức thành công và tiếng nói của người dân được lắng nghe một cách rõ ràng. Trong số các cuộc trưng cầu ý dân kể từ khi thông qua Hiến pháp năm 1987, người dân đã có thể bày tỏ sự đồng thuận/ hoặc không đồng thuận đối với một hình thức lập pháp, mà theo quy định của hiến pháp, phải có sự chấp thuận của đa số phiếu bầu trong cuộc bỏ phiếu cho mục đích đó.

Mặt khác, các thách thức pháp lý và vấn đề thực tế đã cản trở việc sử dụng có hiệu quả các sáng kiến lập pháp nhằm sửa đổi Hiến pháp hoặc ban hành, sửa đổi hay hủy bỏ các đạo luật cấp quốc gia, cấp địa phương. Trong một số trường hợp, sáng kiến lập pháp nhằm sửa đổi Hiến pháp của người dân đã không thành công khi Tòa án tối cao tuyên bố quy trình và luật không phù hợp với các quy định của Hiến pháp. Trong các trường hợp khác, thì các vấn đề thực tiễn đăt ra như hậu cần, tài chính và kinh nghiệm đã làm nản lòng những người đề xướng sáng kiến pháp luật ngay từ bước ban đầu là thu thập số chữ ký theo yêu cầu.

a. Trưng cầu ý dân về khu vực tự trị và thành lập các đơn vị hành chính địa phương

Philippines có nhiều năm kinh nghiệm trong việc tiến hành trưng cầu ý dân (tức là khi Luật được Nghị viện thông qua phải được người dân chấp thuận theo quy định của Hiến pháp). Ví dụ, vào tháng 11 năm 1989, một cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức trong phạm vi của Khu tự trị Hồi giáo Mindanao (ARMM) và kết quả cuối cùng là thành lập ra khu tự trị30. Về việc thực hiện thì cuộc trưng cầu ý dân này được coi là thành công và kết quả là thành lập được ARMM bao gồm bốn tỉnh là Maguindanao, Lanao del Sur, Tawi-Tawi và Sula. Vào tháng 9 năm 2001, tỉnh Basilan và thành phố Marawi gia nhập ARMM trong một trưng cầu ý dân khác31.

Một loạt các cuộc trưng cầu ý dân cũng đã được tổ chức với mục đích thông qua luật để thiết lập khu tự trị Cordillera (CAR). Tuy nhiên, trong trường hợp này, những người đề xuất sáng kiến pháp luật ủng hộ cho việc thành lập CAR đã thất bại vì người dân các tỉnh Abra, Apayao, Benguet, tỉnh Mountain, Ifugao và Kalinga và thành phố Baguio đã hai lần bỏ phiếu chống lại đề xuất nêu trên. Trong cuộc trưng cầu ý dân lần đầu tổ chức vào ngày 30 tháng giêng năm 1990, Ifugao là tỉnh duy nhất bỏ phiếu ủng hộ cho việc tự trị và chỉ có tỉnh Apayao lựa chọn phương án tự trị trong cuộc lấy ý kiến toàn dân lần thứ hai được tổ chức vào ngày 7 tháng 3 năm 199832.

Việc tiến hành trưng cầu ý dân cho việc chuyển đổi nhiều huyện khác nhau thành thành phố cũng có thể được coi là khá thành công. Theo pháp luật Philippines, một thành phố chỉ có thể được thành lập nếu Nghị viện thông qua một đạo luật cho mục đích đó và được đa số cử tri trong các đơn vị hành chính địa phương (LGU) chịu ảnh hưởng trực tiếp bày tỏ sự đồng thuận của họ thông qua việc bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân/lấy ý kiến nhân dân do Ủy ban bầu cử tổ chức. Theo trang thông tin điện tử của Thượng Nghị viện Philippine, số lượng thành phố ở Philippines đã tăng đáng kể, từ 61 vào năm 1977 lên tới 143 thành phố vào năm 2012 (tăng 134%33). Điều này có nghĩa là trong các cuộc trưng cầu ý dân, nhìn chung cử tri đã ủng hộ Nghị viện và bỏ phiếu ủng hộ biện pháp lập pháp này.

Tuy nhiên, đã có một trường hợp mà Tòa án tối cao, căn cứ vào quy định của Hiến pháp, đã không chấp nhận nguyện vọng của người dân được thể hiện trong một cuộc trưng cầu ý dân. Trong trường hợp này, bất chấp việc đã có sự chấp thuận của đa số người dân về việc thành lập một tỉnh mới trong khu tự trị ARMM (285.372 ủng hộ và 8.802 chống lại), Tòa án vẫn tuyên vô hiệu bởi vì cơ quan (ở đây là Hội đồng lập pháp của khu tự trị ARMM) đã thông qua luật và kêu gọi người dân chấp thuận trong cuộc trưng cầu ý dân trong khi không có thẩm quyền được làm việc này. Theo Tòa án tối cao, cơ quan này không có thẩm quyền đưa ra một văn bản luật để “thành lập, chia tách, sáp nhập, bãi bỏ hoặc thay đổi đáng kể địa giới tỉnh, thành phố, huyện và xã/phường" và đưa luật này ra trưng cầu ý dân vì thẩm quyền này chỉ thuộc về hội đồng lập pháp quốc gia.34

b. Những nỗ lực để sửa đổi Hiến pháp thông qua sáng kiến lập pháp

Ở Philippines, đã có hai lần sửa đổi Hiến pháp thông qua sáng kiến lập pháp. Lần đầu vào năm 1996, nhóm Sáng kiến nhân dân về cải cách, hiện đại hóa và hành động (PIRMA) gửi một bản kiến nghị sửa đổi Hiến pháp tới Ủy ban bầu cử đề nghị tăng nhiệm kỳ của đại biểu dân cử thông qua sáng kiến lập pháp của người dân35. Như đã đề cập ở trong bài viết này, Mục 2, Điều 17 Hiến pháp quy định rằng “việc sửa đổi Hiến pháp này có thể được người dân đề nghị trực tiếp thông qua sáng kiến lập pháp được thể hiện tại một bản kiến nghị của ít nhất 12% tổng số cử tri đăng ký, trong đó mỗi khu vực bỏ phiếu phải được đại diện bởi ít nhất 3% số cử tri đã đăng ký.

Theo kiến nghị, Ủy ban bầu cử ra văn bản chỉ đạo việc công bố kiến nghị và thông báo việc điều trần cũng như tổ chức các phiên điều trần. Cuối cùng, Tòa án Tối cao đã đình chỉ chỉ thị của Ủy ban bầu cử xuất phát từ việc chấp nhận kiến nghị và tuyên Luật R.A số 6735 là chưa đầy đủ, không đáp ứng các điều kiện của pháp luật có liên quan đối với sáng kiến lập pháp về sửa đổi Hiến pháp (Vụ Defensor-Santiago, et al khiếu kiện Ủy ban bầu cử36). Như vậy, một phần của Nghị quyết số 2300 của Ủy ban bầu cử quy định về quy chế tiến hành sáng kiến lập pháp về sửa đổi Hiến pháp cũng bị tuyên là vô hiệu.

Đề xuất sửa đổi Hiến pháp lần thứ hai là vào năm 2006, một tổ chức/nhóm khác đã viện dẫn quy định của Hiến pháp để đưa ra đề xuất sửa đổi. Kiến nghị này đã đề xuất thay đổi hệ thống Tổng thống - Lưỡng viện sang hình thức Nghị viện một viện (đơn viện). Kiến nghị nêu ra rằng: (a) kiến nghị đã được sự ủng hộ của 6.327.952 người, chiếm ít nhất 12% tổng số cử tri đã đăng ký và mỗi khu vực bỏ phiếu có đại diện của ít nhất 3% số cử tri đăng ký; và (b) Cán bộ phụ trách đăng ký bầu cử của Ủy ban bầu cử đã xác nhận chữ ký của hơn 6.3 triệu người này. Các đề xuất sau đây là đưa ra để người dân bỏ phiếu phê chuẩn:

Bạn có chấp thuận việc sửa đổi Điều 6 và 7 của Hiến pháp năm 1987, thay đổi hình thức từ lưỡng viện - tổng thống sang hình thức nghị viện một viện, và quy định điều 18 là quy định tạm thời để thay đổi từ hình thức này sang hình thức khác một cách có trật tự?”

Một lần nữa, việc đề nghị sửa đổi này đã không thành công vì Ủy ban bầu cử căn cứ vào phán quyết của Tòa án tối cao trong vụ Defensor - Santiago khiếu kiện Ủy ban bầu cử trước đây để từ chối kiến nghị sửa đổi đó. Hành động này của Ủy ban bầu cử đã bị khiếu kiện lên Tòa án tối cao, nhưng Tòa án đã ủng hộ Ủy ban bầu cử và tuyên bác vụ kiện dựa trên các căn cứ sau37:



1. Kiến nghị của sáng kiến lập pháp này không phù hợp với các quy định Mục 2, Điều 17 Hiến pháp về đề xuất trực tiếp của người dân. Tòa án cho rằng quy định trên đây không chỉ rõ là kiến nghị sửa đổi phải đưa ra văn bản sửa đổi trong khi đó thảo luận của các nhà soạn thảo Hiến pháp chỉ rõ rằng: (a) họ dự định áp dụng học thuyết của Mỹ về sáng kiến lập pháp của người dân; và (b) trước hết, người dân phải nhìn thấy toàn văn đề xuất sửa đổi trước khi họ ký tên, và người dân phải ký tên vào một bản kiến nghị có toàn văn đề xuất sửa đổi. Bản chất của việc sửa đổi "người dân trực tiếp đưa ra đề xuất thông qua sáng kiến lập pháp bằng một bản kiến nghị" là toàn bộ đề xuất được thể hiện bằng một bản kiến nghị của người dân. Điều này có nghĩa là phải có sự hiện diện của hai yếu tố chính. Thứ nhất là, người dân phải là tác giả và ký tên vào toàn bộ đề xuất. Không thông qua tổ chức trung gian hoặc người đại diện nào ký thay. Thứ hai là, với tư cách là sáng kiến lập pháp thì đề xuất đó phải được thể hiện trong một bản kiến nghị.

Các yếu tố chính này chỉ hiện hữu nếu toàn văn đề xuất sửa đổi được đưa ra cho những người sẽ bày tỏ sự đồng ý của mình xem trước khi ký tên. Toàn văn văn bản đề xuất sửa đổi có thể viết vào bản kiến nghị hoặc đính kèm vào bản kiến nghị đó. Nếu có văn bản đính kèm, kiến nghị phải nêu rõ về điều này. Điều này đảm bảo rằng mỗi người trong số người ký tên vào bản kiến nghị đã nhìn thấy toàn văn của đề xuất sửa đổi trước - chứ không phải sau - khi ký tên.

Hơn nữa, "người ký tên vào sáng kiến lập pháp phải được thông báo về bản chất và ảnh hưởng của nội dung được đề xuất tại thời điểm ký tên " và không ký tên do bị "lừa đảo và gây hiểu nhầm", điều này làm cho các sáng kiến lập pháp không có hiệu lực.


  1. Hiến pháp không cho phép sửa đổi (revision) thông qua sáng kiến lập pháp. Mặc dù cách thức thứ ba cho việc sửa đổi Hiến pháp là thông qua sáng kiến lập pháp của người dân38, nhưng cũng chỉ được áp dụng trong trường hợp sửa đổi “amendment” Hiến pháp chứ không thể áp dụng đối với trường hợp sửa đổi “revision” Hiến pháp. Trong khi đó, Nghị viện hoặc hoặc hội nghị lập hiến (hai cách thức sửa đổi Hiến pháp khác) lại có thể đề nghị cả sửa đổi “amendment” và sửa đổi “revision” Hiến pháp. Những đề xuất được coi là đề xuất sửa đổi “revision” Hiến pháp khi đề xuất này làm thay đổi nguyên tắc cơ bản trong Hiến pháp, như thay đổi nguyên tắc phân chia quyền lực hoặc hệ thống kiểm soát - và - cân bằng quyền lực. Ngoài ra, còn được coi là sửa đổi “revision” nếu việc sửa đổi này làm thay đổi toàn bộ Hiến pháp, vì khi thay đổi ảnh hưởng đến các quy định trọng yếu của Hiến pháp. Ngược lại, sửa đổi “amendment” là việc thay đổi trong đó bổ sung, cắt giảm hoặc xóa bỏ mà không làm ảnh hưởng đến các nguyên tắc cơ bản. Nói chung, sửa đổi “revision” ảnh hưởng đến một số quy định cơ bản của Hiến pháp, trong khi sửa đổi “amendment” thường chỉ ảnh hưởng đến các điều khoản cụ thể được sửa đổi.

Cho đến hiện nay, Nghị viện vẫn chưa hề thông qua một luật mới thay thế hay sửa đổi để khắc phục sự bất cập của Luật R.A số 6375, cho phép công chúng đề xuất sửa đổi Hiến pháp. Ngoài ra, không có những nỗ lực mới nào kể từ khi Tòa án Tối cao đình chỉ sáng kiến lập pháp cuối cùng về sửa đổi Hiến pháp của người dân. Tuy nhiên, đã có một Nghị quyết tiếp theo do Tòa án tối cao ban hành với sự biểu quyết của mười thành viên quy định rằng Luật R.A số 6735 là đầy đủ và phù hợp để sửa đổi Hiến pháp thông qua các sáng kiến lập pháp của người dân, do vậy hiện nay vấn đề này vẫn đang bị treo chưa được giải quyết39.

c. Sáng kiến lập pháp cấp quốc gia

Cho đến nay, chưa có một đạo luật nào được thông qua bằng quy trình này. Ủy ban bầu cử cho biết là đã có một số nhóm quan tâm đến quy trình này nhưng họ thường bị nản lòng bởi những yêu cầu về hậu cần và tài chính đối với việc thu thập số lượng chữ ký theo yêu cầu. Thậm chí nếu các biện pháp ban đầu được các tổ chức xã hội dân sự, nhóm lợi ích của người dân hỗ trợ thì nhìn chung họ vẫn bị dao động, đặc biệt là khi các vấn đề mới của quốc gia nổi lên và thu hút sự chú ý của người dân.

Tuy nhiên, cũng có những nỗ lực không ngừng để thông qua những đạo luật quan trọng mà Nghị viện đã phủ quyết hoặc từ chối ban hành thông qua quy trình sáng kiến lập pháp. Bao gồm các biện pháp được đề xuất để thông qua dự luật về chống lại gia đình hóa chính trị, về cấm cấp tiền cho việc đóng thùng thịt lợn và ban hành một đạo luật về tự do thông tin. Hiện giờ vẫn đang tìm xem liệu có hay không có những sáng kiến lập pháp sẽ vượt được qua giai đoạn thu thập chữ ký.

d. Sáng kiến địa phương chất vấn/đặt câu hỏi về nghị quyết

Đã có những nỗ lực thành công hơn trong việc ban hành các luật ở địa phương thông qua sáng kiến lập pháp ở cấp địa phương. Theo Ủy ban bầu cử, đã có pháp lệnh cấp xã đã được thông qua bằng sáng kiến lập pháp. Đó là pháp lệnh quy định việc kiểm soát và phòng ngừa sự gia tăng của những người định cư không chính thức và hành khất, và quy định trách nhiệm của cán bộ cấp xã đã nuông chiều những người này, pháp lệnh này đã bị cơ quan lập pháp địa phương từ chối thông qua. Đề xuất này đã trở thành một pháp lệnh của xã khi có 465 cử tri chấp thuận và 384 cử tri phản đối40. Một sáng kiến lập pháp khác liên quan đến đề xuất cho lập ra các hợp tác xã để quản lý quỹ của xã. Hiện nay đề xuất này đang được Ủy ban bầu cử xác định xem có phù hợp với các quy định của pháp luật hay không.

Tuy nhiên, sáng kiến lập pháp của người dân ở địa phương cũng gặp phải nhiều thách thức. Một trường hợp liên quan đến kiến nghị cơ quan lập pháp địa phương bãi bỏ một nghị quyết của chính quyền huyện đồng tình với một đạo luật do Nghị viện thông qua về việc thành lập một khu kinh tế (Khu kinh tế Subic) và khiến cho huyện đó trở thành một phần của khu kinh tế. Những người kiến nghị đã gửi bản kiến nghị tới cơ quan lập pháp địa phương yêu cầu bãi bỏ hoặc thu hồi nghị quyết và đề xuất các điều kiện nhất định, nếu chính quyền địa phương đã tham gia vào khu vực kinh tế đặc biệt này. Không hài lòng với cách giải quyết của cơ quan lập pháp địa phương, người dân đã sử dụng quyền sáng kiến lập pháp của mình theo quy định của Bộ luật về chính quyền địa phương. Khi Ủy ban bầu cử từ chối thụ lý giải quyết khiếu kiện về sáng kiến lập pháp với lý lẽ là đối tượng chỉ là Nghị quyết chứ không phải là Pháp lệnh. Sau đó, những người khiếu kiện đã đệ đơn lên Tòa án tối cao đề nghị hủy bỏ quyết định của Ủy ban bầu cử. Trong vụ việc này, Tòa án Tối cao đã ra phán quyết rằng Nghị quyết có thể là đối tượng của một sáng kiến lập pháp ở địa phương41.

Khi Ủy ban bầu cử lên kế hoạch tổ chức thực hiện sáng kiến lập pháp, chính quyền Subic (SBMA) đã yêu cầu Tòa án tối cao chấm dứt việc tranh cãi về sáng kiến lập pháp ở địa phương đề xuất sửa đổi một đạo luật cấp quốc gia là không hợp lệ. Tòa án Tối cao cho rằng việc lập kế hoạch này của Ủy ban bầu cử đã lạm dụng quyền hạn của mình một cách nghiêm trọng khi biện pháp được đề xuất không thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp địa phương và do đó, không thể là đối tượng của sáng kiến lập pháp của người dân ở địa phương.



VI. Kết luận

Thi hành hệ thống sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân trong một môi trường chính trị vẫn còn phải nghiên cứu, tìm hiểu về khái niệm và ý nghĩa là điều không hề dễ dàng. Cần phải cóthời gian để người dân sử dụng đầy đủ quyền này với tư cách là một công cụ để thúc đẩy các đạo luật phục vụ lợi ích của mình. Nghị viện Philippines thông qua luật về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân đã 25 năm và trên thực tiễn đã có một số kết quả trong việc thi hành luật này. Trưng cầu ý dân có thể được coi là thành công hơn ở khía cạnh nó được sử dụng để phê chuẩn luật của Nghị viện, đã trao quyền đầy đủ để người dân được trực tiếp thể hiện ý chí của mình. Việc phê duyệt thành lập khu tự trị Hồi giáo Mindanao và từ chối các biện pháp tương tự trong khu vực Cordillera vì có tác động trực tiếp tới mình là những minh chứng rõ ràng rằng hệ thống tư vấn trực tiếp người người dân vẫn đang được vận hành. Điều này cũng đúng đối với việc chuyển đổi từ các huyện thành thành phố (thường dẫn đến việc phê chuẩn) và thành lập một đơn vị hành chính địa phương mới.

Ngược lại, sáng kiến lập pháp của người dân về việc ban hành luật quốc gia vẫn chưa hề đạt được kết quả là xây dựng ra một luật nào mặc dù hiện nay vẫn có rất nhiều các tổ chức xã hội dân sự (CSOs) nỗ lực khởi xướng. Mặt khác, các nỗ lực trước đó để sửa đổi Hiến pháp thông qua hệ thống sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân ý đã không thành công vì các vấn đề pháp lý - sự bất cập của Luật R.A số 6735 liên quan đến việc sửa đổi hiến pháp.

Ở cấp địa phương, đã có sáng kiến lập pháp thành công mặc dù đã gặp nhiều thử thách tại Tòa án Tối cao về căn cứ pháp lý khác nhau. Những trường hợp thành công đã cho người dân thấy được quyền ban hành luật, pháp lệnh của mình. Khi mọi người trở nên ý thức hơn về quyền của mình và tự tin về quyền của mình để trực tiếp làm luật thông qua sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân thì có thể hy vọng ngày càng có nhiều nỗ lực sẽ được thực hiện bởi các nhóm có tổ chức bao gồm các tổ chức xã hội dân sự.



Bài học kinh nghiệm

Từ những kinh nghiệm trên đây của Philippines trong việc vận hành hệ thống các quy định về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân, một số bài học đã được đúc rút, tóm tắt như sau:



  1. Quy trình sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân là việc thực thi quyền lực đặc biệt của người dân nên luật phải đầy đủ và rõ ràng để tránh sự không thừa nhận của Hiến pháp. Tuân theo quy định của hiến pháp và pháp luật là bắt buộc vì bất kỳ khiếm khuyết nào về thủ tục đều có thể dẫn đến toàn bộ quy trình thực hiện đó sẽ không có giá trị. Theo kinh nghiệm của Philippines, những thiếu sót và/hoặc khiếm khuyết là không thể tránh khỏi :

  • Thiếu sót của những người đề xướng là không chuẩn bị "bản dự thảo sửa đổi hiến pháp" và trình toàn văn bản dự thảo này cho người dân "trước khi" họ ký tên đề nghị là lý do mà Tòa án tối cao viện dẫn để đưa ra phán quyết quy trình này không phù hợp với quy định của Hiến pháp. Tòa án cho rằng các nhà lập hiến dự liệu là người dân cần phải ký tên vào đề nghị của mình nên người đề xuất phải "chuẩn bị đề xuất và xin chữ ký vào đề xuất đó".

  • Sự thiếu sót của cơ quan đăng ký bầu cử địa phương trong việc xác minh chữ ký của những người đề xuất theo yêu cầu của pháp luật, và tương tự như vậy đối với người đề xuất sáng kiến pháp luật, là một trong những vấn đề đặt ra đối với sáng kiến lập pháp của người dân. Theo một nhóm luật sư phản đối sáng kiến lập pháp này của nhân dân thì chữ ký đã được thu thập tại ít nhất chín tỉnh do các nhóm thúc đẩy "sáng kiến lập pháp của người dân" tiến hành với mục tiêu thay đổi Hiến pháp lấy làm căn cứ đề xuất đã không được xác minh đúng hoặc không được xác minh bởi các cán bộ phụ trách của Ủy ban Bầu cử42.

  1. Để thúc đẩy lợi ích riêng của mình, đặc biệt là trong việc nỗ lực mở rộng quyền hạn, các chính trị gia có thể lợi dụng các sáng kiến lập pháp của người dân. Năm 1996, một nhóm tự xưng là "Pirma," kêu gọi việc sửa đổi Hiến pháp trong đó sẽ cho phép tổng thống đương nhiệm (Tổng thống Fidel Ramos) được tái tranh cử trong khi đây là điều bị cấm theo quy định của Hiến pháp Philippines. Sau này, những người đề xuất sáng kiến sửa đổi Hiến pháp này được phát hiện là đã liên kết với tổng thống và được những người ủng hộ Tổng thống tài trợ.

Điều này cũng đúng đối với kiến nghị đề xuất sửa đổi Hiến pháp vào năm 2006 trong nhiệm kỳ của một tổng thống khác. Theo các nhà quan sát chính trị, động lực cho thay đổi hình thức của chính phủ từ chế độ tổng thống quen thuộc sang chế độ nghị viện mới và chưa được thử nghiệm không phải là vì lợi ích quốc gia. Thay vào đó, các sáng kiến lập pháp của người dân được thúc đẩy và tài trợ bởi những người ủng hộ cho Tổng thống Gloria Macapagal-Arroyo để bà này tiếp tục nắm quyền với chức danh thủ tướng khi nhiệm kỳ tổng thống của bà sắp kết thúc43.

  1. Phải mất thời gian để người dân hiểu một cách đầy đủ về quyền sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân. Ngay cả khi Philippines là quốc gia có tổ chức xã hội dân sự hoạt động sôi động nhất ở châu Á, thì đến bây giờ các tổ chức này cũng chỉ mới bắt đầu nhận ra tiềm năng của sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân là công cụ để thúc đẩy quyền lợi của mình. Điều ngạc nhiên là nhận thức này gần đây mới xuất hiện mặc dù trên thực tiễn đã diễn ra trong nhiều năm là Nghị viện đã không thông qua hoặc từ chối ban hành các đạo luật quan trọng và ngay cả khi Hiến pháp cũng đã quy định và công nhận tầm quan trọng của việc thực hiện sáng kiến lập pháp và trưng cầu dân ý trong việc quản trị nhà nước.

  2. Một trong những trở ngại để những kiến nghị của sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân có hiệu quả chính các yêu cầu về tài chính để khởi động quy trình này, đặc biệt là trong việc thu thập các chữ ký cần thiết. Trừ khi có một tổ chức chính trị lớn hay công ty tư nhân đỡ lưng cho nỗ lực này, cơ hội thành công đối với sáng kiến lập pháp do một công dân bình thường khởi xướng là rất thấp. Đây có thể là lý do giải thích vì sao mà không một sáng kiến lập pháp cấp quốc gia nào kết thúc thành công tại Philippines, mặc dù các quy định về vấn đề này đã có hiệu lực trên 25 năm; chỉ có một trường hợp duy nhất là đã thu thập được đầy đủ số lượng chữ ký trên toàn quốc, nhưng là do có sự hỗ trợ của các chính trị gia. Vì các lý do trên đây, có thể gợi ý là chính phủ nên cung cấp các hỗ trợ về tài chính cho các đề xuất thông qua luật để thực hiện quy định của hiến pháp (ví dụ cấm gia đình hóa chính trị). Tất nhiên, phải có các biện pháp đảm bảo để ngăn chặn các chính trị gia lạm dụng việc hỗ trợ tài chính này cho lợi ích chính trị của mình.

  3. Điều quan trọng là cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý hoặc giám sát sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân phải được cung cấp đủ nguồn lực để đảm nhiệm các nhiệm vụ này. Điều này đặc biệt đúng đối với các cơ quan quản lý bầu cử, như ở Philippine là Ủy ban bầu cử, chuẩn bị và tổ chức các cuộc bầu cử quốc gia và địa phương cứ ba năm/lần. Trừ khi được hỗ trợ về các nguồn lực tài chính, kỹ thuật và nhân lực cần thiết để tổ chức trưng cầu ý dân và sáng kiến lập pháp liên quan đến việc bỏ phiếu thì quyền tối thượng này của người dân sẽ vẫn còn là hình thức.




1 Tham luận được trình bày tại Hội thảo quốc tế về Luật trưng cầu ý dân: Nghiên cứu so sánh về luật và thực tiễn thi hành, 17 - 18/11/2014 tại Hà Nội, Việt Nam. Tiến sĩ Carmona là học giả có chuyên môn về pháp quyền, quản trị và cải cách bầu cử, quản trị và cải cách trong lĩnh vực công. Tiến sĩ Carmona cũng là một giáo sư tại Học viện Tư pháp Philippine, Đại học Luật Ateneo De Manila, Chương trình đào tạo thạc sỹ của Trường San Beda.

21987 Constitution, Article III, Section 1. Mục 1 Điều 3 Hiến pháp năm 1987.

3 Francisco, Jr. vs. House of Representatives, G.R. No. 160261, 10/11 2003.

4 Đã dẫn

5 Mục 1 Điều 8 Hiến pháp năm 1987.

6 Mục 1, Điều 3, đã dẫn.

7 Đã dẫn, Mục 2 Điều 17.

8 Mục 32, Điều 6, Hiến pháp năm 1987.

9 Mục 3 Điều 10 Hiến pháp năm 1987.

10 Chính quyền Subic Bay kiện Ủy ban bầu cử, G.R. Số. 125416 ngày 26/9/1996.

11 Điều 3(a), Luật R.A. số 6735.

12 Đã dẫn, Mục 2 Điều 17.

13 Lambino khiếu kiện Ủy ban bầu cử số. 174153, ngày 25/10/2006.

14 Đã dẫn.

15 SBMA kiện Ủy ban bầu cử số 125416, ngày 26/9/1996.

16 Bộ luật về chính quyền địa phương, là một luật mời nhưng về cơ bản là sự kết hợp của các quy định của Luật số 6735 về sáng kiến lập pháp và trưng cầu ý dân cấp địa phương. Xem Mục 120 - 127 Bộ luật chính quyền địa phương và Mục 13 -18 Luật R.A. số 6735.

17 Mục 13, Luật R.A. Số. 6735. Xem thêm mục 9 Nghị quyết số 2300 của Ủy ban bầu cử.

18 Mục 15 Luật RA số 6735.

19 Mục 16 Luật RA số 6735.

20 Vụ SBMA kiện Ủy ban bầu cử , G.R. Số 125416 ngày 26 tháng 9 năm 1996.

21 Mục 3(c), Luật R. A số 6375.

22 Luật về chính trị Philippine, bản 1991, trang 169.

23 Hiến pháp năm 1987, Điều 10, Khoản 10.

24 Mục 11, đã dẫn.

25 Mục 18, đã dẫn.

26 Mục 2 Điều 15 Hiến pháp năm 1987.

27 Vụ SBMA khiếu kiện Ủy ban bầu cử, et al., G.R. Số. 125416 ngày 26/9/1996.

28 Đã dẫn.

29 Mục 18, Luật R.A. Số 6735.

30 Căn cứ vào Đạo luật 6734, hay còn gọi là Đạo luật tổ chức của khu tự trị Hồi giáo Mindanao, được Tổng thống Corazon C. Aquino ký công bố vào ngày 01 tháng 8 năm 1989.

31 Lịch sử khu tự trị ARMM, Trang thông tin chính thức của ARMM, http://armm.gov.ph/history/.

32 Cordillera trở lại thành khi tự trị, Trang thông tin của NEDA, http://car.neda.gov.ph/cordillera-turns-back-on-autonomy/

33 Các thành phố ở Philippines tại trang thông tin của Thượng nghị viện (tháng 11/ 2013), https://www.senate.gov.ph/publications/AAG%20on%20cities_FINAL_nov%20%2028.pdf

34 Sema khiếu kiện Ủy ban bầu cử và Dilangalen, G.R. Số 177597 (ngày 16/7/ 2008)

35 Nhiệm kỳ của Tổng thống là 6 năm và không được tái cử, nhiệm kỳ của Phó tổng thống và thượng nghị sĩ là 6 năm, nhiệm kỳ của quan chức xã/ phường, huyện, thành phố, tỉnh và hạ nghị sĩ là 3 nhiệm kỳ liên tục và mỗi nhiệm kỳ là 3 năm.

36 G.R. số 127325, ngày 19/3/1997.

37 Vụ Lambino, et al. khiếu kiện Ủy ban bầu cử, G.R. Số 174153, ngày 25 tháng 10 năm 2006.

38 Các cách thức khác là (a) Thông qua Nghị viện sau khi được ¾ tổng số nghị viên bỏ phiếu; và (b) thông qua hội nghị lập hiến..

39 Xem vụ Min. Res., GR No. 174153, Lambino and Aumentado khiếu kiện Comelec; GR No. 174299, Binay, et al. v. Comelec, et al.; ngày 21/11/2006

40 Công bố của Ủy ban bầu cử Canvass, sáng kiến pháp luật được tổ chức vào ngày 14 tháng 5 năm 2011.

41 Vụ Enrique T. Garcia, et al. Khiếu kiện Ủy ban bầu cử 237 SCRA 279, ngày 30/9/1994.

42 Chỉ có tên, không có chữ ký, được kiểm tra ở Sigaw ng Bayan, ULAP-led ‘sáng kiến lập pháp’, Blog của PCIJ (ngày 12/10/2006), http://pcij.org/blog/2006/10/12/only-names-not-signatures-verified-in-sigaw-ng-bayan-ulap-led-peoples-initiative

43 Abueva, Jose, Tại sao đề nghị sửa đổi Hiến pháp thất bại dưới thời Tổng thống Arroyo (2003-2008), http://joseabueva.wordpress.com/2012/10/21/why-charter-change-failed-under-president-arroyo-2003-2008/



Каталог: DuThao -> Lists -> DT TAILIEU -> Attachments


Поделитесь с Вашими друзьями:


Cơ sở dữ liệu được bảo vệ bởi bản quyền ©tieuluan.info 2019
được sử dụng cho việc quản lý

    Quê hương