ĐẶc san tuyên truyền pháp luật số 01/2011 chủ ĐỀ pháp luật về BẦu cử ĐẠi biểu quốc hội và BẦu cử ĐẠi biểu hộI ĐỒng nhân dâN



tải về 0.7 Mb.
trang3/4
Chuyển đổi dữ liệu14.11.2017
Kích0.7 Mb.
#1767
1   2   3   4

2. Cơ cấu tổ chức nghị viện


Như đã trình bày ở trên, căn cứ vào cơ cấu tổ chức, Quốc hội có thể được chia ra làm hai loại chủ yếu là Quốc hội một viện và quốc hội hai viện. Các viện này lại phải có cơ cấu tổ chức thích hợp để đảm đương các chức năng, nhiệm vụ của mình.

2.1. Hạ viện


Để làm tốt chức năng lập pháp và qua đó góp phần bảo đảm sự công bằng xã hội thì việc lập ra một cơ quan nhà nước thích hợp để đảm đương chức năng này có một ý nghĩa đắc biệt quan trọng. Cho đến nay, cơ quan thích hợp đảm đương chủ yếu chức năng này là Hạ viện. Hạ viện thường do phổ thông đầu phiếu bầu ra, đại diện cho quyền lợi của các tầng lớp xã hội như tầng lớp thị dân, nông dân, trí thức, tư sản v.v.. Hạ viện làm việc theo chế độ tập thể (hội nghị) và quyết định theo đa số. Đây là những yếu tố quan trọng về mặt tổ chức bảo đảm cho hạ viện có thể thông qua đưc các đạo luật, nghị quyết bảo đm được sự công bằng xã hội ngay trong các văn bản này.

Là một tập thể, Hạ viện cần có một bộ phận điều hành để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của mình.


2.1.1. Điều hành


Trong phiên họp đầu tiên, Hạ viện ở các quốc gia đều tiến hành bầu chủ tịch hạ viện. Để đưa ra cơ cấu tổ chức lãnh đạo và kế hoạch làm việc, thì hạ viện cần có cơ quan chuẩn bị và điều hành. Người được giao trách nhiệm chuẩn bị và điều hành phiên họp đầu tiên cho đến khi bầu được Chủ tịch Hạ viện ở các quốc gia là rất khác nhau. Ví dụ như ở Đức, phiên họp đầu tiên của Hạ viện do nghị sĩ cao tuổi nhất (Alterspraesident) chủ toạ, điều hành cho đến khi người được bầu làm Chủ tịch Hạ viện nhậm chức. Việc nghị sĩ cao tuổi nhất chịu trách nhiệm chủ toạ phiên họp đầu tiên của Hạ viện có nguồn gốc từ Nghị viện Pháp 1789 và dựa trên quan điểm của Rouseau cho rằng nghị viện độc lập có thể tự mình lập ra một cơ quan điều hành của mình một cách hợp lệ. Chỉ có thể giao việc điều hành hoạt động bầu cử Chủ tịch Hạ viện cho một nghị sĩ của Hạ viện mới; và người nghị sĩ cao tuổi nhất là người có được uy tín cần thiết cho việc điều hành. Từ 1923, nghị sĩ cao tuổi nhất ở Đức có quyền chủ toạ, điều hành phiên họp của Nghị viện trong trường hợp Chủ tịch và các Phó Chủ tịch vắng mặt.

Khác với ở Pháp và Đức, thư ký (clerk) ở Hạ viện Anh và Hoa Kỳ chủ toạ, điều hành phiên họp cho đến khi người được bầu làm Chủ tịch Nghị viện nhậm chức. Trong khi ở Anh người được gọi là thư ký "clerk" là công chức của Nghị viện, thì ở Hoa Kỳ là một nghị sĩ do Hạ viện trước đó bầu ra giữ chức thư ký.

Ở một số nước trong đó có Việt Nam, Chủ tịch Quốc hội khoá trước điều hành phiên họp cho đến khi bầu ra Chủ tịch Quốc hội khoá mới.

Chủ tịch hạ viện

Ở hầu hết các quốc gia, Hạ viện bầu ra người đứng đầu Hạ viện (Chủ tịch hạ viện) trong số các nghị sĩ của Hạ viện. Ở phần lớn các nước tư bản, Chủ tịch Hạ viện thường là thành viên của đảng phái chính trị chiếm được đa số ghế trong Hạ viện; ở các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây thì trên thực tế, Chủ tịch Quốc hội phải là thành viên của Đảng Cộng sản. Chủ tịch Hạ viện là đầu mối lập kế hoạch, lãnh đạo, tổ chức hành chính công việc của Hạ viện và ở một số nước là đầu mối giải thích quy chế Hạ viện.

Trong chế độ nghị viện Pháp và ở Đức ngày nay, vai trò của Chủ tịch Hạ viện được đề cao, thì mô hình tổ chức nghị viện theo kiểu Anh, Hoa Kỳ từ thế kỷ thứ 14 nâng cao vai trò của người phát ngôn (Speaker). Luật gia Anh Jeremias Bentham cuối thế kỷ thứ 18 đã nhấn mạnh nguyên tắc trung lập của Chủ tịch Hạ viện đối với đảng phái là một trong các nguyên tắc cơ bản về tổ chức Hạ viện để bảo đảm sự vô tư, khách quan của người điều hành; theo đó người phát ngôn một mặt đại diện cho Hạ viện là một thể thống nhất và là đại diện về mặt đối ngoại của Hạ viện.

Mặt khác, người phát ngôn là thẩm phán làm trung gian, điều hoà lợi ích của các nhóm đảng cầm quyền và đối lập trong Hạ viện. Với tư cách này, người phát ngôn khai mạc, điều hành và kết thúc phiên họp của Hạ viện; quyết định chương trình làm việc hàng ngày, quyết định tiến trình hội họp, cho phép và trong trường hợp cụ thể không cho phép nghị sĩ phát biểu; thực hiện quyền giữ trật tự ở Hạ viện; và quyết định về sự hợp pháp, hợp thức của mỗi kiến nghị. Người phát ngôn tham gia tranh luận, biểu quyết không phải với vai trò là người chủ toạ trung lập đối với các đảng phái. Hơn nữa, trong trường hợp biểu quyết mà ý kiến ngang nhau thì ý kiến của người phát ngôn là ý kiến quyết định "Casting vote". Chức vụ người phát ngôn đã phát triển trong quá trình lịch sử của Nghị viện Anh, nguồn gốc là người thay mặt Nghị viện Anh chuyển những quyết định của Nghị viện Anh cho nhà vua. Một điểm nổi bật của chế độ nghị viện Anh là việc bầu người phát ngôn phải có sự nhất trí của các nhóm đảng, Chủ tịch Nghị viện không tham gia hoạt động chính trị và tạm ngừng giữ chức vụ trong đảng. Quy định này được đưa ra năm 1835 và để bảo đảm sự không lệ thuộc của người phát ngôn thì chức vụ này được trả mức lương cao và có một số đặc quyền cơ bản.

Các chức năng được nêu ở trên của người phát ngôn ở Anh, cụ thể là đại diện về mặt đối ngoại và điều hành về tổ chức và hoạt động các phiên họp toàn thể nghị viện, cũng giống như chức danh Chủ tịch Hạ viện ở phần lớn các nước Châu Âu lục địa mà mô hình mẫu là Hạ viện Pháp 1789. Khác với việc tổ chức Hạ viện ở Anh, các nghị sĩ Pháp thông qua các quy định về tổ chức đã hạn chế vai trò, vị trí của chủ tịch; bên cạnh việc hạn chế việc bầu lại Chủ tịch Hạ viện thì các quyết định về thủ tục của Chủ tịch Hạ viện trong trường hợp có nhu cầu có thể bị đưa ra phiên họp toàn thể Hạ viện để xem xét, thẩm tra lại. Ngoài ra, Chủ tịch Hạ viện có nhiệm kỳ như nhiệm kỳ Hạ viện.

Ở Nghị viện Đức ngày nay, Chính phủ có được sự hậu thuẫn của đa số ở Hạ viện; mặc dầu Chủ tịch Hạ viện không phải là thành viên của nhóm đảng mạnh nhất ở Hạ viện, thì cũng cần sự trợ giúp của ông ta. Hơn nữa, Chủ tịch Hạ viện không thể bị bãi nhiệm trong nhiệm kỳ của Hạ viện mà ông ta được bầu làm Chủ tịch. Sự trung lập về mặt đảng phái của Chủ tịch Hạ viện được quy định tại Điều 19, khoản 2 của Quy chế Hạ viện. Sự trung lập này thể hiện ở chỗ Chủ tịch Hạ viện phải rời ghế chủ tịch nêu ông ta muốn tham gia tranh luận trong phiên họp toàn thể.

Khác với người phát ngôn của Hạ viện Anh, Chủ tịch Hạ viện Đức trong thời gian làm chủ tịch không phải tạm thời ngừng chức vụ của ông ta trong đảng và ra khỏi nhóm đảng ở hạ viện mà ông ta là thành viên.

Các Phó Chủ tịch Hạ viện và thư ký

Chủ tịch Hạ viện thường nhận được sự giúp đỡ của các Phó Chủ tịch và thư ký trong việc thực hiện thẩm quyền tổ chức điều hành Hạ viện. Các Phó Chủ tịch là nghị sĩ và do Hạ viện bầu ra. Thư ký (Tổng thư ký) Hạ viện ở nhiều nước là nghị sĩ và cũng do Hạ viện bầu ra hoặc do Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm. Số lượng Phó Chủ tịch Hạ viện và thư ký ở các quốc gia là rất khác nhau.

Trong khi ở Anh, tới năm 1855 hầu như không có cấp phó của người phát ngôn và vì vậy trong trường hợp người phát ngôn vắng mặt thì phiên họp toàn thể của Hạ viện bị trì hoãn. Ở phần lớn các nước Châu Âu lục địa ngày từ đầu của chế độ nghị viện đã tiến hành bầu Chủ tịch Hạ viện cùng một lúc với việc bầu các Phó Chủ tịch Hạ viện, ở các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị thì thường là các Phó Chủ tịch Hạ viện khi thực hiện nhiệm vụ của mình cũng phải trung lập về mặt đảng phái.

Ngày nay, việc bầu Chủ tịch và các Phó Chủ tịch Hạ viện thường được diễn ra trong phiên họp đầu tiên của Hạ viện.



Cơ quan điều hành

Cơ quan điều hành với tên gọi khác nhau (như Ban thường vụ, Đoàn chủ tịch, Hội nghị của Chủ tịch Hạ viện (“Speakerconference”) thường gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác; là tập thể giúp đỡ chủ tịch thực hiện các hoạt động của mình. Như đã nói ở trên, ở phần lớn các nước tư bản, Chủ tịch Hạ viện là thành viên của Đảng cầm quyền và các Phó Chủ tịch Hạ viện thường là thành viên của các Đảng phái chính trị mạnh nhất sau Đảng cầm quyền. Cơ cấu tổ chức này phần nào phản ánh được sự tương quan lực lượng giữa các đảng phái chính trị trong Hạ viện và góp phần bảo đảm sự khách quan, vô tư trong việc điều hành Hạ viện. ở một số quốc gia thì cơ quan điều hành còn bao gồm cả thư ký và các thành viên khác.

Ở Cộng hòa liên bang Đức, mỗi phiên họp toàn thể của Hạ viện cần có một cơ quan điều hành của Hạ viên được thành lập. Cơ quan điều hành này thường có thành phần gồm Chủ tịch Hạ viện và các thư ký. Các thư ký là các nghị sĩ của Hạ viện được Chủ tịch Hạ viện giao nhiệm vụ giúp đỡ chủ tịch trong việc điều hành phiên họp toàn thể.

2.1.2. Uỷ ban thường vụ Quốc hội


Do họp không thường xuyên và phần lớn các đại biểu quốc hội là kiêm nhiệm, nên bắt buộc Quốc hội các nước xã hội chủ nghĩa trong đó có Việt Nam phải thành lập một loại cơ quan thường trực của Quốc hội. Cơ quan này với tên gọi khác nhau, nhưng thường có thành phần gồm Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các thành viên khác. Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số. Ngoài việc thực hiện chức năng thường trực cho Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội còn có quyền ban hành các văn bản có hiệu lực dưới luật; trong đó có hình thức văn bản pháp lệnh được ban hành thực tế là để thay thế các đạo luật mà Quốc hội chưa có điều kiện ban hành.

Cần lưu ý là loại hình Uỷ ban thường vụ Quốc hội này khác với loại hình Uỷ ban thường vụ (cơ quan điều hành) ở một số quốc gia khác như đã đề cập ở trên với thành phần thường gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các thành viên khác, nhưng loại Uỷ ban này được lập ra chỉ để theo dõi các vấn đề giữa các kỳ họp của Quốc hội, mà không có quyền ban hành hình thức pháp lệnh nêu trên.


2.1.3. Kỳ họp Hạ viện


Ở nhiều nước trên thế giới, Quốc hội làm việc theo kỳ. Kỳ họp (kỳ họp thường kỳ hoặc kỳ họp bất thường) là nơi diễn ra các hoạt động chủ yếu của Quốc hội. Số lượng kỳ họp và thời gian họp mỗi kỳ của Quốc hội hàng năm ở các quốc gia là rất khác nhau. Ví dụ như Quốc hội Trung Quốc họp mỗi năm 01 kỳ trong khoảng thời gian từ 02 đến 03 tuần; Quốc hội ở một số quốc gia trong đó có Việt Nam thường họp mỗi năm hai kỳ; ở một số nước khác Quốc hội họp mỗi năm 03 kỳ hoặc 04 kỳ (quốc hội Anbany họp ít nhất 1 năm 04 kỳ); Quốc hội của Hàn Quốc họp mỗi năm 01 kỳ, có thể họp bất kỳ theo yêu cầu của tổng thống hoặc 1/4 tổng số nghị sĩ; Quốc hội Guatemala họp định kỳ bắt đầu vào 15 tháng giêng hàng năm và kéo dài 04 tháng.

Các hoạt động của Quốc hội tại kỳ họp được diễn ra thường tại phiên họp toàn thể và tại các Uỷ ban, Uỷ ban toàn thể, Tiểu ban của Quốc hội. Quốc hội thể hiện quyền lực của mình tại phiên họp toàn thể bằng việc thông qua các nghị quyết của Quốc hội. Ở nhiều quốc gia, nhất là các nước tư bản phát triển thì các nguyên tắc về tổ chức của phiên họp toàn thể Quốc hội được kể đến trước hết là nguyên tắc đa số, nguyên tắc bảo vệ thiểu số, nguyên tắc không liên tục, nguyên tắc tương xứng và trong chừng mực nào đó nguyên tắc công khai hoạt động của Quốc hội. Một số quốc gia khác, trong đó có Việt Nam chỉ nhấn mạnh nguyên tắc đa số và nguyên tắc công khai.

Tại các Uỷ ban, Tiểu ban của Quốc hội, các nghị sĩ thảo luận, thẩm tra và đề xuất các kiến nghị cụ thể để đưa ra phiên họp toàn thể xem xét, thông qua.

Bên cạnh các hoạt động ở phiên họp toàn thể Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội, thì ở Việt Nam các hoạt động của Quốc hội còn diễn ra ở các tổ, Đoàn đại biểu Quốc hội; trong trường hợp cần thiết còn tiến hành cuộc họp các trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội.

Đối với một số nước tư bản (Anh Quốc, Đức) có nhiều đảng phái chính trị trong Quốc hội thì các hoạt động tại kỳ họp Quốc hội còn diễn ra ở các nhóm đảng rất sôi động. Ở Đức, cuộc họp của các nghị sĩ đứng đầu các nhóm đảng ở Hạ viện hình thành từ 1871. Cuộc họp này được tổ chức nhằm đạt được sự thống nhất cao giữa các nhóm đảng trong Hạ viện đối với những vấn đề quan trọng về tổ chức lãnh đạo và điều hành hoạt động của Hạ viện. Các thoả thuận được thông qua khi có sự nhất trí; qua đó lợi ích của nhóm đảng thiểu số ở Hạ viện được quan tâm thích đáng trước quyết định của đa số. Sự tự do của cuộc họp này là cơ sở cho việc trao đổi, thoả thuận và đưa ra các lời giải có tính dung hoà. Cuộc họp của các nghị sĩ đứng đầu các nhóm đảng trong Hạ viện ở Đức do Chủ tịch Hạ viện triệu tập và do Phó Chủ tịch thứ nhất Hạ viện chủ toạ.

2.1.4. Các Uỷ ban, Tiểu ban


Như đã trình bày ở trên, ngoài phiên họp toàn thể Quốc hội để thông qua nghị quyết thì hoạt động của Quốc hội diễn ra ở các Uỷ ban, Tiểu ban của Quốc hội có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng, vì các Uỷ ban, Tiểu ban là nơi thảo luận, chuẩn bị các kiến nghị, dự thảo nghị quyết để đưa ra phiên họp toàn thể Quốc hội xem xét, thông qua.

Các Uỷ ban của Quốc hội nhìn chung được tổ chức theo các lĩnh vực cần phải thực hiện các chức năng của Quốc hội tương đương như các cơ quan, ban ngành của phía hành pháp, nhưng số lượng Uỷ ban của Quốc hội và số lượng thành viên của mỗi Uỷ bản ở các quốc gia là rất khác nhau, vì lý do cơ bản là số lượng nghị sĩ và yêu cầu công việc của Quốc hội ở các quốc gia là khác nhau. Bên cạnh đó, Hạ viện ở một số quốc gia còn thành lập ra các Uỷ ban, Hội đồng khác mà các cơ quan, ban ngành của phía hành pháp không có như Uỷ ban quy chế hoạt động của Quốc hội. Nhìn chung Quốc hội ở các nước có hai loại hình Uỷ ban chính là: Uỷ ban thường trực và Uỷ ban đặc biệt (điều tra, vụ việc). Ở một số nhà nước có Nghị viện được tổ chức thành hai viện còn có loại hình Uỷ ban chung (hỗn hợp) của hai viện. Ngoài ra, Hạ viện ở một số quốc gia có loại hình Uỷ ban toàn viện, ví dụ như Anh Quốc, Phần Lan, Hoa Kỳ. Các Uỷ ban của nghị viện của một số quốc gia có thể thành lập ra các tiểu ban để thực hiện một số công việc của mình, nhìn chung từ các nghị sĩ và các chuyên gia (như ở Canada, Cộng hòa liên bang Đức, Hoa Kỳ).

Chức năng, nhiệm vụ của các Uỷ ban, Tiểu ban là giúp Quốc hội chuẩn bị trước các kiến nghị, dự thảo nghị quyết và kiểm tra các hoạt động của Chính phủ. Các Uỷ ban này do Quốc hội thành lập nhìn chung từ các đại biểu quốc hội và thường có thành phần gồm: Chủ tịch Uỷ ban (có nơi gọi là Chủ nhiệm hoặc Trưởng), các Phó Chủ tịch và các thành viện khác. Đối với các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị trong Hạ viện thì thường cơ cấu các Uỷ ban của Hạ viện dựa trên số lượng hạ nghị sĩ của các đảng phái chính trị đại diện trong Hạ viện. Các Uỷ ban làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số; và thường thì các Uỷ ban họp kín. Các chuyên gia, các Bộ trưởng của Chính phủ và các quan chức khác liên quan đến dự án có thể được mời tới dự và phát biểu ý kiến, trả lời câu hỏi của thành viên Uỷ ban, nhưng không tham gia biểu quyết. Các Uỷ ban được hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của chế độ nghị viện.

Ở Anh, trong thế kỷ thứ 14 chỉ có các Uỷ ban vụ việc 'Select Committees" được thành lập mà chưa có các Uỷ ban thường trực. Các Uỷ ban này có thẩm quyền chỉnh lý các dự luật của Hạ viện "Bills" và tự giải tán sau khi hoàn thành nhiệm vụ được giao. Nếu như Hạ viện Anh từ cuối thế kỷ thứ 16 chuyển sang hướng giao cho các Uỷ ban nhiệm vụ chuyên môn nhất định cho cả nhiệm kỳ Hạ viện, thì việc chuẩn bị các dự luật cho đến cuối thế kỷ thứ 19 do Uỷ ban gồm toàn thể các thành viên của Hạ viện "Committee of the whole House" đảm nhiệm. Về bản chất thì đây là hình thức thứ hai thảo luận ở phiên họp toàn thể. Việc hình thành Uỷ ban toàn thể Hạ viện có nguồn gốc từ cuộc đấu tranh của Hạ viện chống lại nhà vua cuối thế kỷ thứ 16. Trong thời gian này, người phát ngôn của Hạ viện là phe phái của nhà vua. Hạ viện đã chỉ có thể thảo luận tự do khi không có mặt người phát ngôn của Hạ viện. Trong Uỷ ban toàn thể Hạ viện thì người phát ngôn đã phải nhường ghế chủ toạ cho một thành viên khác của Hạ viện và cùng với thư ký rời khỏi phiên họp. Trong khoảng thời gian từ năm 1660 đến năm 1832 đã liên tiếp thành lập 04 "Committee of the whole House" trong mỗi nhiệm kỳ. Từ đầu của thế kỷ thứ 18 đã có sự thay đổi là người phát ngôn của Hạ viện không phải rời khỏi phiên họp mà chỉ cần nhường ghế chủ toạ. Từ thời điểm này, chức danh người phát ngôn là người có thẩm quyền điều hành Hạ viện một cách trung lập. Ngày nay, Hạ viện Anh thảo luận tất cả các dự luật liên quan đến các chính sách lớn về tài chính ở Uỷ ban toàn thể Hạ viện. Ý nghĩa của hình thức tổ chức thảo luận này đã giảm đi từ cuối thế kỷ thứ 19, trước hết là do các cuộc cải cách Hạ viện năm 1902 và năm 1907 có lợi cho các Uỷ ban thường trực "Grand Standing Committees". Uỷ ban thường trực đầu tiên được thành lập vào năm 1882. Số lượng các thành viên của Uỷ ban thường trực từ 16 đến 50 người; các thành viên cụ thể của Uỷ ban được quyết định khi giao các dự luật. Vì vậy, các thành viên này làm việc không liên tục trong Uỷ ban. Uỷ ban thường trực họp công khai, trừ trường hợp đặc biệt.

Bên cạnh các Uỷ ban thường trực thì ở Anh ngày nay còn có các Uỷ ban vụ việc 'Select Committees". Công việc chính của các uỷ ban vụ việc này là công việc điều tra những vấn đề chuyên môn cụ thể, rất ít công việc liên quan đến xây dựng pháp luật. Từ năm 1979, theo quy chế của Hạ viện ở Anh có 14 Uỷ ban vụ việc tương ứng với các bộ của Chính phủ và một số Uuỷ ban gắn với các lĩnh vực chính trị khác được thành lập.

Ở Đức và Hoa Kỳ các nghị viện tìm cách đảm nhận nhiệm vụ của mình bằng cách hình thành hệ thống các tổ chức Uỷ ban. Theo ý tưởng này thì các Uỷ ban chuẩn bị các công việc về xây dựng pháp luật và giám sát cho phiên họp toàn thể Hạ viện. Điều đó nói lên, các kết quả hoạt động của các Uỷ ban đối với phiên họp toàn thể Hạ viện chỉ là những khuyến nghị và kiến nghị. Thực tế nghị viện cho thấy, các Uuỷ ban soạn thảo các nghị quyết cho phiên họp toàn thể Hạ viện. Có thể nói các Uỷ ban của Hạ viện Đức và Hoa Kỳ là cơ quan trung tâm làm việc và xây dựng các chính sách của Hạ viện. Các cuộc thảo luận về những quyết định quan trọng diễn ra ở các Uỷ ban chứ không phải là ở phiên họp toàn thể.

Hiện nay, Hạ viện liên bang ở Cộng hòa liên bang Đức có khoảng 656 hạ nghị sĩ và thành lập 23 Uỷ ban thường trực với số thành viên của mỗi Uỷ ban từ 15 đến 42 hạ nghị sĩ và 33 tiểu ban. Ngoài ra, Hạ viện liên bang Đức còn có các Uỷ ban điều tra, các Uỷ ban thanh tra Quốc hội và các Hội đồng. Thành viên của một số Uỷ ban và các Hội đồng này cũng có thể là các chuyên gia.

Ở Hoa Kỳ có sự tách bạch rõ hơn giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Điều đó thể hiện rõ nét ở chỗ việc bầu Tổng thống tách biệt với việc bầu Hạ viện, không có sự kiêm nhiệm giữa thành viên của Hạ viện với Tổng thống và với thành viên của Chính phủ, và nhiệm kỳ của Hạ viện và Tổng thống không trùng nhau là một. Đời sống nghị viện Hoa Kỳ không dựa trên cơ cấu đối trọng giữa nhóm đảng cầm quyền và nhóm đảng đối lập ở Hạ viện như ở Đức, mà dựa trên cơ cấu đối trọng giữa hành pháp và lập pháp. Các Uỷ ban của Hạ viện có được ảnh hưởng quyết định đến hoạt động của Hạ viện là do cơ cấu đối trọng giữa lập pháp và hành pháp. Các Uỷ ban của Quốc hội Hoa Kỳ ngoài việc nghiên cứu, xem xét trước các dự án, còn có quyền giám sát một cách độc lập hoạt động của các cơ quan chức năng trong bộ máy hành pháp. Hạ viện Hoa Kỳ khoá 106 có 22 Uỷ ban thường trực, 4 Liên uỷ ban (hỗn hợp) về thư viện, in ấn, thuế và các vấn đề kinh tế với thành viên là nghị sĩ của cả hai viện. Các liên Uỷ ban này thường nghiên cứu việc thực hiện công việc văn phòng của nghị viện hơn là xem xét các biện pháp cụ thể. Uỷ ban tư vấn là Liên uỷ ban lâm thời được thành lập để giải quyết các bất đồng giữa Hạ viện và Thượng viện. Bên cạnh đó, Hạ viện còn có các Uỷ ban đặc biệt, các Uỷ ban điều tra đặc biệt. Uỷ viên Uỷ ban thường trực do Hạ viện bầu ra; Uỷ viên Uỷ ban khác được bổ nhiệm. Phần lớn các Uỷ ban thường trực thành lập các tiểu ban để thực hiện các công việc được Uỷ ban giao trong những lĩnh vực nhất định. Hạ viện và Thượng viện Hoa kỳ có 44 Uỷ ban với 154 tiểu ban của Uỷ ban.

Ở Pháp có hai loại Uỷ ban là: Uỷ ban thường trực và Uỷ ban đặc biệt. Các Uỷ ban của nghị viện Pháp không những là công cụ quan trọng trong quá trình lập pháp, mà còn là một phần quyền lực của nghị viện. Dưới nền Cộng hoà thứ IV, luật pháp không quy định hạn chế số lượng Uỷ ban thường trực. Các Uỷ ban này đã kiểm soát toàn bộ chương trình lập pháp của Nghị viện. Nhưng dưới nền Cộng hoà thứ V (Hiến pháp 1958), cùng với việc hạn chế quyền lực của Nghị viện, Hạ viện chỉ được phép thành lập một số lượng hạn chế các Uỷ ban. Các Uỷ ban thường trực có nhiệm vụ xem xét, thẩm tra trước các dự án luật và giám sát hoạt động của bộ máy hành pháp. Nghị viện có thể thành lập các Uỷ ban đặc biệt để xem xét, thẩm tra trước một số dự án luật hoặc để giải quyết các vấn đề cụ thể theo đề nghị của Chính phủ, của các Uỷ ban thường trực hoặc của ít nhất là 20 nghị sĩ. Ngoài các Uỷ ban này, hai viện có thể thành lập Uỷ ban chung hoặc các Uỷ ban điều tra đặc biệt.

Nhìn chung, các Uỷ ban của Hạ viện ở Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Đức đã có sự thay đổi hướng phát triển chung trong chức năng của mình đối với công việc của Hạ viện: Các Uỷ ban ban đầu phục vụ việc chuẩn bị những vấn đề chuyên môn cụ thể để đưa ra phiên họp toàn thể quyết định. Cùng với thời gian, các Uỷ ban đã dần dần tham gia vào việc xây dựng các quyết định. Nguyên nhân của sự phát triển này là sự gia tăng nhiều mặt vai trò, ý nghĩa của các nghị viện đối với cộng đồng trước hết là từ cuộc cách mạng tư sản Pháp; việc dân chủ hoá quyền lực nhà nước đã làm tăng trọng trách dự báo trước của Hạ viện trong nhiệm vụ lãnh đạo nhà nước, ví dụ như hoạt động lập pháp. Việc đưa ngày càng nhiều những lĩnh vực xã hội vào trong phạm vi mà nhà nước cần có ảnh hưởng và trách nhiệm đã làm gia tăng nhiệm vụ của nhà nước, hậu quả là phải ban hành nhiều văn bản pháp luật. Việc mở rộng thẩm quyền của Hạ viện này đòi hỏi bắt buộc phải có sự tổ chức phân công công việc. Sự gia tăng công việc của Hạ viện, nhất là trong lĩnh vực lập pháp và giám sát, dẫn đến việc hình thành các uỷ ban thường trực và sự phân chia công việc giữa các Uỷ ban và phiên họp toàn thể Hạ viện. Việc thảo luận ở các Uỷ ban đã trở thành một công đoạn của quy trình lập pháp.


2.1.5. Các nhóm đảng, nhóm làm việc


Trước hết cần phải khẳng định là các nhóm đảng không phải là cơ quan nhà nước. Ngay trong thế kỷ thứ 18, Nghị viện là nơi xuất hiện và hình thành phôi thai của các đảng phái chính trị. Tiền thân của nhóm đảng trong Nghị viện là câu lạc bộ của các nghị sĩ có cùng mục đích chính trị, xuất hiện trước hết là ở Anh Quốc, trước cách mạng tư sản Pháp 1789, là cơ sở cho việc thành lập các đảng phái chính trị sau này. Sau cách mạng tư sản pháp, các câu lạc bộ chính trị cũng phát triển mạnh ở Pháp, Đức, Ý và Tây Ban Nha. Do theo đuổi mục đích của cách mạng tư sản, các câu lạc bộ này đã có mâu thuẫn với cơ quan quyền lực nhà nước và bị cấm hoạt động. Ở Áo tới năm 1932, khái niệm nhóm đảng mới được gián tiếp nhắc tới trong quy chế tổ chức Hạ viện là hội nghị sĩ "parlamentarische Vereinigungen" và năm 1961 chính thức được quy định cụ thể tại Điều 13 của quy chế Hạ viên. Ở Thụy Sĩ, nhóm đảng tồn tại từ năm 1878 và tới năm 1920 mới được nhắc đến trong quy chế Hạ viện. Ở Đức, nhóm đảng được công nhận từ tháng 12 năm 1922 tại Điều 7 của quy chế Hạ việc Đức lúc bấy giờ và thực sự trở thành nhóm làm việc trong Hạ viện của thời kỳ Nhà nước cộng hoà Weimar (Đức); ngày nay, nhóm đảng gồm các nghị sĩ của cùng một đảng hoặc nhiều đảng có cùng mục tiêu chính trị và không cạnh tranh nhau trong bất kỳ một bang nào; quy chế Hạ viện năm 1969 của CHLB Đức quy định số thành viên tối thiểu của nhóm đảng là 5% tổng số nghị sĩ của Hạ viện; nhóm đảng có văn phòng, bộ máy điều hành, giúp việc và ngân sách riêng.

Nhìn chung, các đảng phái chính trị thông qua nhóm đảng của mình để gây ảnh hưởng đến hoạt động của Nghị viện và làm cho các hoạt động của Nghị viện trở nên sôi động, phong phú. Trong quá trình xây dựng các chính sách của nhà nước thì các nhóm đảng đóng vai trò trung gian, cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, giữa Nghị viện và các đảng phái chính trị. Những vấn đề trước khi được các Uỷ ban của Nghị viện đưa ra thảo luận và sau đó Nghị viện xem xét, quyết định thường được trao đổi, thảo luận và đề xuất các kiến nghị ở các nhóm đảng. Trong các nhóm đảng thường có các tổ chuyên môn về một lĩnh vực nhất định; tổ chuyên môn này thường có thành phần gồm các Hạ nghị sĩ làm việc ở cùng một Uỷ ban của Hạ viện. Đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các nhóm đảng thì người đứng đầu các nhóm đảng được triệu tập họp để thống nhất các giải pháp dung hoà trước khi đưa ra Nghị viện thông qua.


2.1.6. Hạ nghị sĩ


Nghị sĩ của Hạ viện do phổ thông đầu phiếu bầu ra, đại diện cho các tầng lớp xã hội, từng vùng lãnh thổ của mỗi quốc gia. Nhiệm kỳ của Hạ nghị sĩ ở phần lớn các nước trên thế giới thường là 4 hoặc 5 năm; ở một số nước khác nhiệm kỳ 03 năm hoặc 06 năm; nhiệm kỳ 02 năm ở Hoa Kỳ. Thông thường thì nhiệm kỳ càng dài thì hạ nghị sĩ càng có nhiều kinh nghiệm trong việc thực hiện chức năng nghị sĩ của mình. Tuy nhiên, nhiệm kỳ càng dài thì số lần bầu cử càng giảm đi và như vậy kết quả là hạn chế quyền bầu cử của công dân để lựa chọn ra các đại biểu tiêu biểu, một trong các quyền dân chủ quan trọng nhất. Hơn nữa, đối với Quốc hội của các nước được tổ chức theo nguyên tắc không liên tục thì nhiệm kỳ quá ngắn sẽ ảnh hưởng rất lớn đến việc thông qua các dự án và nhất là các dự án luật cần được Hạ viện xem xét, thông qua trong thời gian dài; nếu hết nhiệm kỳ Hạ viện, mà dự án (luật) chưa được Hạ viện thông qua thì lại phải tiến hành từ công đoạn đầu của quy trình lập pháp.

Quan điểm cho rằng Hạ viện đại diện cho nhà nước nhân dân đã có cội nguồn trong lịch sử hiến pháp Anh Quốc xa xưa và cũng theo quan điểm này thì Hạ nghị sĩ phải được thoát khỏi sự ràng buộc của địa phương và trở thành đại diện cho nhân dân cả nước. Kế thừa quan điểm này, Rousseau (1712-1778) đã làm rõ hơn hình thức đại diện ở lục địa, và Abbé Sieyès (1748-1836) được coi là người đầu tiên đưa ra học thuyết về đại diện dưới hình thức Nghị viện. Trong bài phát biểu nổi tiếng của ông trước Quốc hội Pháp ngày 07/9/1789 đã thể hiện quan điểm chuyển chức danh nghị sĩ bị ràng buộc, đại diện cho tầng lớp sang chức danh Nghị sĩ tự do, chỉ có nghĩa vụ đối với dân tộc. Theo đó, Nghị sĩ là người đại diện cho toàn dân và tất cả công dân là người giao nhiệm vụ cho Nghị sĩ. Chỉ có ý chí, nguyện vọng của toàn dân là có ý nghĩa định hướng và quyết định đối với Nghị sĩ và được thể hiện đậm nét trong việc thảo luận ở Nghị viện. Bởi vì nhân dân không thể hành động mà không thông qua đại diện. Cách thức đại diện này đòi hỏi một trật tự pháp lý có hiệu lực như nhau đối với người đại diện và người được đại diện.

Ngày nay, chức danh nghĩ sĩ tự do đã được thừa nhận và áp dụng ở hầu hết tất cả các nước tư bản phát triển như CHLB Đức, Anh Quốc. Ở đây, Hạ nghị sĩ không bị ràng buộc bởi cử tri hoặc một đảng phái chính trị trong khi thực hiện chức năng đại biểu, đại diện cho toàn dân tộc; không bị cử tri hoặc một đảng phái chính trị nào bãi nhiệm; không bị cử tri bỏ phiếu bất tín nhiệm. Đó là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm cho Hạ nghị sĩ có thể tự do hành động vì lợi ích của toàn thể dân tộc mà không sợ bị mất ghế đại biểu trong suốt nhiệm kỳ, đặc biệt là trong việc quyết định một vấn đề, mà ở đó có sự xung đột giữa lợi ích của một nhóm người hoặc một đảng phái chính trị hoặc địa phương (cử tri ở đơn vị bầu cử) và lợi ích của toàn thể dân tộc. Các Hạ nghị sĩ thực ra qua đó là không mất ghế đại biểu, nhưng lại mất các cơ hội thực tế cho lần bầu cử tiếp theo. Mặt khác, Hạ nghị sĩ không bị hạn chế trong việc trình bày và theo đuổi quan điểm của cử tri ở đơn vị bầu cử.

Bên cạnh đó thì đại biểu Quốc hội ở một số nước khác (ví dụ như Việt Nam) được thừa nhận là đại biểu đại diện cho toàn dân tộc, nhưng vẫn có sự ràng buộc chặt chẽ (đặc biệt) với cử tri ở đơn vị bầu cử địa phương, nhất là có thể bị cử tri bãi nhiệm. Với chế tài này thì Hạ nghị sĩ không có thể hoàn toàn tự do để hành động vì lợi ích của toàn thể dân tộc trong trường hợp có sự xung đột giữa lợi ích của một nhóm người (đảng, đơn vị bầu cử) và lợi ích của toàn thể dân tộc. Khả năng lạm dụng hình thức bãi nhiệm Hạ nghị sĩ thông qua cử tri ở đơn vị bầu cử ở các quốc gia có nhiều đảng phái chính trị là rất lớn.

Ở phần lớn các nước thì ứng cử viên đại biểu Quốc hội trở thành đại biểu Quốc hội kể từ thời điểm kết quả bầu cử được Hội đồng bầu cử công bố và người đó có trong danh sách trúng cử đại biểu Quốc hội; và thông thường thì chấm dứt khi hết nhiệm kỳ Quốc hội. Về việc đại biểu Quốc hội xin từ chức thì có nước do Quốc hội quyết định (ví dụ như Việt Nam); có nước thì do Chủ tịch Quốc hội quyết định (ví dụ như CHLB Đức).

Trong mối quan hệ pháp lý giữa cử tri và Hạ nghị sĩ thì Hạ nghị sĩ có hàng loạt các nghĩa vụ, trong đó bao gồm cả nghĩa vụ kèm theo chế tài bắt buộc thực hiện; và các quyền để thực hiện chức năng đại biểu của mình. Trước hết có thể kể đến nghĩa vụ có mặt ở Hạ viện và tham gia vào các hoạt động của Hạ viện; ở CHLB Đức, Pháp, Hoa Kỳ có quy định chế tài đối với việc vắng mặt ở Hạ viện là việc cắt giảm kinh phí; ở Anh Quốc ngày nay không áp dụng chế tài này. Nghị sĩ còn có nghĩa vụ tuân thủ các quy định về hoạt động của Hạ viện thường được quy định trong quy chế Hạ viện.

Để thực hiện các nghĩa vụ của người đại biểu, nghị sĩ có các quyền tương ứng cần thiết. Cụ thể là có quyền chất vấn, quyền được cung cấp thông tin và đặc biệt là quyền được bảo vệ trước sự trừng phạt vì lý do phát biểu và hành động nhằm thực hiện chức năng nghị sĩ (Indemnitaet) và quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự (Immunitaet).

Quyền được bảo vệ trước sự trừng phạt vì lý do phát biểu và hoạt động nhằm thực hiện chức năng đại biểu, thể hiện sự không chịu trách nhiệm của đại biểu trong việc thể hiện quan điểm và biểu quyết và không bị truy cứu trách nhiệm hình sự về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, kể cả sau khi hết nhiệm kỳ đại biểu. Quyền này bảo đảm cho nghị sĩ không bị hạn chế trong việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu và bảo đảm cho Hạ viện có khả năng hoạt động chống lại quyền lực thứ ba. Hiện nay, quyền này không đưc quy định cụ thể trong Hiến pháp Việt Nam năm 1992.

Nguyên tắc tự do phát biểu là một đặc quyền của nghị sĩ hai viện có cội nguồn ở Anh Quốc trong gian đoạn đầu của sự phát triển Nghị viện, từ thế kỷ thứ 13; đặc quyền này được thể hiện trong quyền đưa ra dự luật “Bill of Right” năm 1689. Là đặc quyền hiển nhiên của Nghị sĩ, quyền này được thể hiện tại khoản 6, Điều 1 của Hiến pháp Bắc Mỹ năm 1787. Quyền tự do phát biểu của Nghị sĩ cũng được thể hiện trong các tuyên ngôn ngày 17 và 23 tháng 6 năm 1789 của Quốc hội Pháp.

Ngày nay, quyền tự do phát biểu và biểu quyết của Nghị sĩ được Hiến pháp của nhiều nước như Hiến pháp của các nước Bắc Âu quy định, không hành văn ở Thụy Sĩ và Anh quốc.

Quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự được hiểu là quyền được bảo vệ trước sự trừng phạt, bắt giam và tước các quyền cơ bản vì hành vi vi phạm pháp luật của Nghị sĩ cho đến khi Nghị viện huỷ bỏ việc bảo vệ trước sự truy cứu của nhà nước và việc thi hành việc truy cứu này. Quyền này bị hạn chế trong trường hợp Nghị sĩ bị bắt quả tang khi đang thực hiện hành vi phạm tội hoặc ngay ngày hôm sau. Quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự chấm dứt khi hết nhiệm kỳ của Nghị sĩ. Quyền này bảo đảm cho Nghị viện có khả năng hoạt động và Nghị sĩ không tự mình định đoạt quyền này, nên có thể cho rằng đây là một đặc quyền của Nghị viện.

Mục đích của quyền này từ xa xưa là bảo vệ các Nghị sĩ trước việc truy cứu của cơ quan hành pháp để tránh trường hợp Nghị sĩ không phù hợp về mặt chính trị có thể bị bắt một cách tuỳ tiện, vì bị vu là có hành vi phạm pháp và như vậy công việc của người Nghị sĩ không thể thực hiện được. Ở Pháp, quyền được bảo vệ trước việc truy cứu trách nhiệm hình sự có manh nha trong Nghị quyết ngày 23 tháng 6 năm 1789 của Quốc hội Pháp.

Hạ nghị sĩ ở một số nước còn có quyền từ chối làm chứng (như CHLB Đức). Quyền từ chối làm chứng và quyền tự do phát biểu đã trình bày ở trên có quan hệ mật thiết với nhau. Quyền này bảo đảm cho Nghị sĩ tự do quyết định việc họ có ra làm chứng trước Toà hay không; bảo đảm sự độc lập và quyền tự quyết của Nghị sĩ. Quyền này có lịch sử hình thành tương tự lịch sử hình thành quyền tự do phát biểu của Nghị sĩ.

Từ xa xưa, Nghị sĩ ở nhiều nước như ở Anh, Đức, Pháp có quyền được nhận một khoản tiền hoạt động phí thích hợp để bảo đảm sự độc lập của Nghị sĩ. Việc ngày càng mở rộng các hoạt động của Nghị viện đòi hỏi các Nghị sĩ phải dành toàn bộ thời gian làm việc trong ngày cho công việc của Quốc hội. Vì vậy, các Nghị sĩ cần một khoản thu nhập nhất định để bảo đảm cuộc sống cho bản thân và gia đình và ở nhiều nước phải áp dụng hình thức trả lương tháng cho Nghị sĩ thay hình thức trả hoạt động phí tính theo ngày công. Ở Pháp thì từ năm 1848 đã áp dụng hình thức trả lương cho Nghị sĩ; ở một số nước khác thì công việc của Nghị sĩ được coi là một nghề và vì vậy Nghị sĩ được nhận tiền lương hàng tháng. Mức lương của Hạ nghị sĩ ở nhiều quốc gia được bảo đảm phù hợp với địa vị, chức danh công việc của Hạ nghị sĩ và sự phồn vinh của nền kinh tế từng nước, và là rất cao và phải chịu thuế thu nhập. Bên cạnh đó thì Nghị sĩ thường được cấp những khoản phụ cấp như trả lương cho trợ lý và giúp việc, phụ cấp đi lại, phụ cấp trả lương cho người phục vụ, chi phí cho hoạt động văn phòng Hạ nghị sĩ. Ở một số nước thì hạ nghị sĩ còn có chế độ nghỉ để vận động bầu cử cho mình; có quyền sử dụng các phương tiện giao thông của Nhà nước (ví dụ ở CHLB Đức).

Ở các nước tư bản phát triển, hạ nghị sĩ thường là đại biểu chuyên trách, không có sự kiêm nhiệm các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm tránh sự xung đột về lợi ích khi thực hiện các chức năng này. Hạ nghị sĩ tuyệt đối không được kiêm nhiệm trong việc thực hiện chức năng tư pháp và lập pháp. Cụ thể là Hạ nghị sĩ không đồng thời là Thẩm phán Toà án, đặc biệt là Toà án Hiến pháp. Nhưng, Hạ nghị sĩ ở một số nước mà nhất là các nước theo chính thể đại nghị (hệ thống chính phủ nghị viện) thì có thể kiêm nhiệm chức năng lập pháp và hành pháp trong một số trường hợp nhất định, ví dụ Hạ nghị sĩ CHLB Đức có thể là thành viên Chính phủ, giáo sư giảng dạy ở các trường đại học, ở các viện nghiên cứu. Sau khi hết nhiệm kỳ Quốc hội và nếu Hạ nghị sĩ không trúng cử đại biểu Quốc hội khoá sau thì Hạ nghị sĩ tự xoay xở công việc cho mình; Nhà nước không có nghĩa vụ sắp xếp công việc cho họ, chủ yếu là vì quyền tự do nghề nghiệp. Hơn nữa, việc tìm việc làm đối với những người đã từng là Hạ nghị sĩ là không khó, vì họ nhìn chung là những người có năng lực, quan hệ xã hội rộng.

Trong khi đó, ở một số quốc gia (hầu hết các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây) thì phần lớn số đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm trong việc thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp. Cụ thể là đại biểu Quốc hội thông thường có thể là thành viên Chính phủ hoặc Thẩm phán hoặc thành viên Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân các cấp...; và số đại biểu này được nhận một khoản tiền hoạt động phí khi thực hiện chức năng đại biểu Quốc hội. Hạn chế của việc kiêm nhiệm ở đây là việc các đại biểu Quốc hội không có nhiều thời gian dành tập trung cho hoạt động của Quốc hội; việc xung đột về lợi ích khi đồng thời thực hiện nhiều chức năng là không thể không thừa nhận. Điều đó ít hoặc nhiều sẽ ảnh hưởng đến chất lượng công tác của Quốc hội. Nhưng việc kiêm nhiệm có thuận lợi là quỹ ngân sách dành cho hoạt động của Quốc hội không cần nhiều; đối với các đại biểu kiêm nhiệm thì họ có thuận lợi là vẫn tiếp tục công việc khác của mình sau khi không còn là đại biểu Quốc hội.




tải về 0.7 Mb.

Chia sẻ với bạn bè của bạn:
1   2   3   4




Cơ sở dữ liệu được bảo vệ bởi bản quyền ©tieuluan.info 2022
được sử dụng cho việc quản lý

    Quê hương