Việt nam vũ Xuân Nguyệt Hồng Đặng Thị Thu Hoài undp viet Nam, 2015



tải về 1.98 Mb.
trang5/9
Chuyển đổi dữ liệu23.11.2019
Kích1.98 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Phối hợp và xác định tầm nhìn


Bước đầu tiên của quá trình lập kế hoạch được bắt đầu sau khi Thủ tướng chính phủ thông qua chương trình lập kế hoạch và hoạch định chính sách phát triển quốc gia. Bước này xác định các cơ quan chủ trì trong quá trình xây dựng kế hoạch/chính sách. Thông thường, cơ quan chủ trì xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội là Bộ MPI trong khi đó các dự thảo kế hoạc/chính sách về nghèo do Bộ Lao động thương binh xã hội và kế hoạch/chính sách về môi trường do Bộ Tài nguyên và môi trường chủ trì soạn thảo. Đối với việc xây dựng các kế hoạch/chính sách phát triển có tính liên ngành và lồng ghép, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ thành lập một Ban soạn thảo, gồm cơ quan soạn thảo cùng đại diện từ các đơn vị có liên quan (bộ ngành liên quan, việc nghiên cứu, trường đại học, hiệp hội v.v). Một tổ biên tập cũng được lập ra để giúp Ban soạn thảo gồm các thành viên từ cơ quan chủ trì và và đại diện của các cơ quan tham gia Ban soạn thảo 51.

Đối với kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội, những quan điểm phát triển và kết cấu nội dung kế hoạch 5 năm được xây dựng, bao gồm các khía cạnh về kinh tế xã hội và môi trường, được thể hiện trong văn bản hướng dẫn của Bộ MPI gửi các bộ ngành và địa phương như trình bày tại mục 3.1. Trong giai đoạn đầu, bộ Chính trị thảo luận và cho ý kiến về các quan điểm, định hướng và mục tiêu phát triển.



Từ thảo luận ở trên, rõ ràng đã hình thành cơ chế phối hợp giữa các bên liên quan ngay từ giai đoạn đầu của quá trình xây dựng kế hoạch/chính sách phát triển bền vững ở Việt Nam. Hiệu quả của sự phối hợp và xác định tầm nhìn trong giai đoạn này sẽ phụ thuộc vào tính hiệu quả của cơ quan chủ trì soạn thảo và chất lượng phối hợp trong Ban soạn thảo, cũng như khung thời gian cho phép để tổ chức tham vấn một cách thấu đáo. Trong nhiều trường hợp, cơ quan chủ quản phải lập ra một số nhóm chuyên trách gồm có cán bộ trong cơ quan mình, các chuyên gia từ các viện nghiên cứu và trường đại học để hỗ trợ và đóng góp vào dự thảo. Đây trở thành bộ phận đóng góp hiệu quả cho ban soạn thảo và tổ biên tập. Khi cần, cơ quan soạn thảo cũng có thể tổ chức họp tham vấn để góp ý cho đề cương chi tiết của kế hoạch/chính sách phát triển.

Thách thức :

  • Mặc dù đã hình thành cơ chế phối hợp giữa các bên liên quan ngay từ đầu quá trình xây dựng kế hoạch/chính sách và tất cả các bộ ban ngành cung cấp đầu vào, nhưng trên thực tế cơ quan chủ trì vẫn đóng vai trò chính trong việc xây dựng kế hoạch/chính sách. Trong hầu hết các trường hợp, các thành viên của ban soạn thảo hầu hết là đại diện từ các cơ quan nhà nước. Sự tham gia của khu vực tư nhân và xã hội dân sự ở giai đoạn này còn hạn chế.

  • Quá trình lập kế hoạch/chính sách nhìn chung vẫn theo cách tiếp cận từ trên xuống (theo chiều dọc) và thời gian chuẩn bị dự thảo còn hạn chế. Chính vì thế, có ít cơ hội để có thể phối hợp sự tham gia của các bên liên quan theo chiều ngang một cách thận trọng. Tiếng nói của tầng lớp dân cư (đặc biệt là người nghèo) còn rất hạn chế. Có một số ví dụ rất đổi mới về đảm bảo sự tham gia của người dân, của các bên liên quan ngay từ giai đoạn đầu xây dựng kế hoạch/chính sách (ví dụ lập kế hoạch dựa vào cộng đồng), nhưng mới chỉ là vài trường hợp thí điểm và thường được các cơ quan tài trợ phát triển hỗ trợ. Kết quả từ những thực tiễn này thường chỉ được duy trì trong thời gian dự án và chưa bền vững, chưa được nhân rộng ra các địa phương khác hay cả nước.

  • Những bên tham gia chính trong quá trình lập kế hoạch/chính sách phát triển quốc gia chưa thể hiện rõ mối tương quan chặt chẽ giữa nghèo đói và môi trường cũng như cách thức gắn kết với việc lập kế hoạch phát triển bền vững. Điều này thể hiện rõ nhất ở chỗ văn bản hướng dẫn kế hoạch 5 năm không đề cập chút nào tới mối tương tác này, mà thay vào đó chỉ yêu cầu các bộ ngành, địa phương đề cập tới 2 khía cạnh này một cách riêng biệt (ví dụ, Bộ Lao động thương binh và xã hội chịu trách nhiệm đánh giá nghèo còn Bộ Tài nguyên và môi trường phụ trách lĩnh vực môi trường), và cũng có các hệ thống chỉ số giám sát đánh giá riêng biệt (đề cập ở mục 3.8 dưới đây). Vì vậy, việc mối liên hệ giữa nghèo đói và môi trường có được đánh giá và lồng ghép đầy đủ trong đề cương kế hoạch của các cấp hay không sẽ tùy thuộc vào nhận thức của các bộ ngành và địa phương. Tuy vậy trên thực tế, các bộ ngành và địa phương thường chỉ dựa vào khung hướng dẫn lập kế hoạch do Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính đưa ra chứ ít khi có thêm những phân tích sáng tạo của mình.
    1. Đánh giá – Công cụ và phương pháp


Đối với tất cả các kế hoạch/chính sách phát triển có tính qui phạm pháp luật, nhất là những văn bản dưới dạng Luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Nghị định thì theo luật định52 sẽ phải tiến hành đánh giá tác động ở các khâu của chu kì lập kế hoạch/chính sách, cụ thể là khâu đánh giá trước (trước khi kế hoạch/chính sách được xây dựng), trong và sau khi thực hiện kế hoạch/chính sách được 3 năm. Đặc biệt, luật hiện hành cũng yêu cầu phải đánh giá tác động của luật không chỉ về khía cạnh kinh tế mà còn cả khía cạnh xã hội và môi trường. Những công cụ và phương pháp để đánh giá tác động được áp dụng có thể là khác nhau theo ba giai đoạn sau:
Đánh giá trước khi xây dựng: Ở giai đoạn này, cơ quan soạn thảo chịu trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động của kế hoạch/chính sách một cách đơn giản nhằm minh chứng cho tính phù hợp hay hợp lí của việc thay đổi hay ban hành mới kế hoạch/chính sách. Việc này nhằm trả lời cho câu hỏi vì sao cần sửa đổi hay ban hành mới chính sách và vì sao cần có sự can thiệp của chính phủ. Để trả lời câu hỏi này, có thể dựa vào việc nghiên cứu thực trạng và thực tiễn thực hiện kế hoạch/chính sách (trong trường hợp cần sửa đổi, hoàn thiện chính sách hiện hành), qua đó chỉ ra những khoảng trống hay hạn chế của chính sách hiện hành, tác động thực tế của chúng so với tác động mong muốn, lí do vì sao lại như vậy v.v. Công cụ và phương pháp chủ yếu được sử dụng trong giai đoạn này thường là phương pháp định tính, phương pháp định lượng được khuyến khích sử dụng nếu số liệu cho phép. Cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tự thực hiện đánh giá ở giai đoạn này hay có thể huy động sự tham gia của các chuyên gia/cơ quan khác như các viện nghiên cứu, các tổ chức phi chính phủ v.v. để thực hiện đánh giá.




Đánh giá trong quá trình xây dựng kế hoạch/chính sách: ở giai đoạn này, việc đánh giá tác động theo quốc tế còn gọi là đánh giá tác động của luật pháp (RIA). Đây là khi cần sử dụng các công cụ và phương pháp phức tạp hơn để xác định phương án lựa chọn chính sách tốt nhất nhằm giải quyết vấn đề đặt ra. Ở đây, người ta sử dụng ở mức độ nhất định cả phương pháp/công cụ đánh giá tổng hợp như mô hình cân bằng tổng thể khả tính (CGE) lẫn phương pháp chuẩn đoán tổng hợp như Đánh giá tác động môi trường chiến lược (SEA), phân tích tác động xã hội, phân tích lợi ích chi phí, đánh giá tác động kinh tế v.v. Trong đó, phương pháp phân tích chi phí lợi ích được sử dụng phổ biến nhất, có khi dùng phương pháp định lượng và cũng có khi dùng phương pháp định tính.
Ví dụ gần đây nhất về việc dùng mô hình cân bằng tổng thể tính toán được CGE là để xác định tác động của thuế môi trường tới các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường của nền kinh tế (Willenbockel và Simon, 2011). Đánh giá này do một nhóm chuyên gia độc lập thực hiện vào năm 2011 và được Chính phủ Đức (thông qua GIZ) hỗ trợ tài chính. Kết quả của nghiên cứu này đã hỗ trợ Bộ Tài chính trong việc ban hành chính sách thuế môi trường. Một ví dụ nữa về việc sử dụng công cụ tổng hợp để đánh giá tác động liên ngành về kinh tế xã hội và môi trường là nghiên cứu về tác đông của các phương án phát thải các bon thấp của Việt Nam được thực hiện vào năm 2012 (Nguyen Manh Hai et al., 2013). Nghiên cứu này đã sử dụng mô hình cân bằng tổng thể động để xác định tác động về kinh tế và xã hội của các phương án phát thải các bon thấp theo mô hình từ dưới lên. Nghiên cứu này do một nhóm chuyên gia quốc tế và viện nghiên cứu thực hiện và do Ngân hàng thế giới tài trợ. Kết quả nghiên cứu nhằm hỗ trợ việc xây dựng kế hoạch hành động tăng trưởng xanh ở Việt Nam.
Một bằng chứng nữa về việc dùng mô hình CGE cho quá trình hoạch định chính sách là một nghiên cứu của Bộ Tài nguyên và Môi trường của Việt Nam về xác định mục tiêu giảm khí thải nhà kính GHG. Nghiên cứu này sử dụng kết hợp nhiều mô hình khác nhau, trong đó CGE được dùng như một công cụ tổng hợp để xác định tác động về kinh tế, xã hội và môi trường của từng mục tiêu đã xác định về giảm GHG khác nhau. Nghiên cứu do một nhóm chuyên gia quốc tế thực hiện và do JICA (Nhật bản) tài trợ. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn hiện đã từng nghiên cứu đánh giá chính sách về đầu tư phát triển hạ tầng và chi tiêu cho nghiên cứu và triển khai (R&D) trong nông nghiệp với việc sử dụng mô hình CGE (Lan Huong Pham et al, 2006).
Phương pháp chuẩn đoán cũng được sử dụng rộng rãi để đánh giá chính sách ở Việt Nam. Hầu hết các đánh giá này đều dùng phương phướng phân tích chi phí lợi ích. Bước đầu, một số đánh giá được thực hiện thông qua phân tích định lượng, còn lại là dựa vào phương pháp phân tích định tính. Một số phương pháp khác cũng đã được sử dụng như trường hợp phân tích thực chứng về tác động kinh tế xã hội, đánh giá môi trường chiến lược. Ví dụ, để xác định mức lương tối thiểu, Bộ Lao Động, Thương binh và Xã hội đã dùng cách đánh giá thực chứng thông qua sử dụng mô hình kinh tế lượng, số liệu tổng điều tra doanh nghiệp và hộ gia đình để đánh giá tác động của chính sách lương tối thiểu tới doanh nghiệp, việc làm và đời sống của hộ gia đình (Hansen et al., 2015a và 2015b). Nghiên cứu này do các chuyên gia quốc tế của ILO thực hiện.
Đánh giá sau khi kế hoạch/chính sách được thực hiện: Theo qui định, cứ sau 3 năm thực hiện chính sách thì cần tiến hành đánh giá kết quả thực hiện chúng và xem xét có cần thiết điều chỉnh chính sách hay không. Trên thực tế, cơ quan thực thi chính sách cấp trung ương (ví dụ, bộ ngành trung ương) thường yêu cầu các cơ quan thực thi chính sách ở cấp hành chính thấp hơn (tỉnh thành phố trực thuộc trung ương) báo cáo kết quả thực thi chính sách. Việc đánh giá chính sách kiểu này thường thông qua phương pháp định tính dựa vào kết quả thực hiện các chỉ số mục tiêu của chính sách để phân tích đánh giá. Đánh giá tác động ở giai đoạn này ít được áp dụng trong trường hợp này. Đôi khi, cơ quan thực thi ở cấp trung ương có thực hiện một số đánh giá độc lập và việc này thường do một nhóm chuyên gia tiến hành với việc sử dụng phương pháp phức tạp hơn như mô hình chứng thực để phân tích đánh giá tác động. Một ví dụ về việc này là công trình đánh giá tác động của việc thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia 135 giai đoạn III đã dùng số liệu điều tra trước và sau chương trình để phân tích tác động (IRC, 2012). Nghiên cứu này do một nhóm các chuyên gia trong nước và quốc tế thực hiện với sự tài trợ của Chính phủ Phần Lan.
Những đặc điểm chủ yếu của việc đánh giá tác động của chính sách ở Việt Nam là:

  • Hoạt động đánh giá tác động chính sách do chính các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm thực thi chính sách thực hiện và họ thường sử dụng các phương pháp đánh giá định tính đơn giản để phân tích đánh giá như dựa vào các chỉ số đầu ra hay dựa vào các hoạt động đã được thực hiện. Có một số trường hợp dùng các phương pháp đánh giá phức tạp hơn, nhưng chủ yếu do các nhóm chuyên gia thuộc các viện nghiên cứu trong nước và nước ngoài thực hiện và với sự tài trợ và hỗ trợ kĩ thuật củaquốc tế.

  • Ở Việt Nam, các phân tích theo phương pháp chuẩn đoán tổng hợp được dùng thường xuyên hơn các phương pháp tổng hợp khác, đặc biệt là phương pháp phân tích chi phí lợi ích. Những công cụ và phương pháp phức hợp hơn để đánh giá tác động của chính sách chỉ được sử dụng ở một vài trường hợp đơn lẻ, với sự hỗ trợ về kĩ thuật và tài chính của công đồng quốc tế (nhà tài trợ).

  • Hàng loạt công cụ và phương pháp đánh giá tác động của chính sách đã có mặt ở Việt Nam nhưng việc áp dụng chúng cón đang bị hạn chế bởi một số nguyên nhân: (i) Hạn chế về thời gian cho phép để thực hiện việc đánh giá tác động một cách thấu đáo, (ii) hạn chế về nguồn lực để thực hiện chúng, và (iii) hạn chế về số liệu sẵn có.

  • Cộng đồng quốc tế đóng vai trò cực kì quan trọng cả về kĩ thuật và tài chính đối với hỗ trợ sử dụng công cụ và phương pháp đánh giá chính sách tổng hợp ở Việt Nam.

Thách thức và hạn chế: Việt Nam đang phải đối mặt với cùng lúc 3 thách thức về công cụ và phương pháp đánh giá tác động chính sách:

  1. Một là, tồn tại khoảng cách về sử dụng công cụ và phương pháp đánh giá tác động chính sách giữa trong nước và quốc tế: một số công cụ được dùng phổ biến ở quốc tế lại chưa được sử dụng ở Việt Nam như phương pháp mô phỏng mục tiêu phát triển thiên niên kỉ (MDG).

  2. Thứ hai, tồn tại khoảng cách giữa năng lực thực hiện trong nước và nguồn lực trong nước để thực hiện đánh giá tác động chính sách. Trong nhiều trường hợp, cơ quan trong nước có khả năng thực hiện các công cụ đánh giá tổng hợp nhưng lại thiếu các điều kiện để hỗ trợ họ làm việc đó và do vậy việc sử dụng các công cụ đánh giá tác động tổng hợp chỉ được sử dụng một cách đơn lẻ. Chẳng hạn, Ma trận hạch toán xã hội (SAM) là một bộ số liệu quan trọng cần thiết dùng cho đánh giá tổng hợp nhưng chỉ được xây dựng và có ở Việt Nam khi có sự hỗ trợ của nhà tài trợ quốc tế. Khi dự án kết thúc thì cũng không còn có số liệu cập nhật để tiếp tục phân tích đánh giá. Trong trường hợp này, Tổng cục thống kê phải là cơ quan tiếp tục công việc này trong tương lai.

  3. Thứ ba, còn có khoảng cách giữa cái qui định chính thức và thực tế. Như nêu ở trên, đã có qui định về việc phải thực hiện đánh giá tác động chính sách, nhưng thực tế là việc thực hiện đánh giá tác động này thường mang tính hình thức là đã tuân thủ qui định. Hiện còn thiếu sự cam kết thực hiện đánh giá tác động chính sách một cách nghiêm túc và thực chất do Việt Nam thiếu một hệ thống giám sát và đánh giá phù hợp và hiệu quả và chưa có biện pháp khuyến khích khi thực hiện hay xử lí trong trường hợp không thực hiện chúng.


    1. Soạn thảo và xây dựng kế hoạch/chính sách


Về nguyên tắc, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ chịu toàn bộ trách nhiệm để xây dựng và đưa ra bản thảo của kế hoạch/chính sách. Trong quá trình soạn thảo, ban soạn thảo và tổ biên soạn sẽ đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc cung cấp và đóng góp vào nội dung của dự thảo văn bản theo yêu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo. Kết cấu và nội dung của Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm giai đoạn 2016-2020 có thể thấy ở Hộp 1. Rõ ràng là bên cạnh các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển, nội dung của kế hoạch 5 năm còn bao gồm nội dung quan trọng về những giải pháp và công cụ chính sách sẽ được áp dụng trong kì kế hoạch. Những giải pháp chính sách này có thể khá chung chung đối với kế hoạc 5 năm, nhưng sẽ cụ thể hơn đối với kế hoạch hàng năm. Các vấn đề về phát triển bền vững được nêu trong nhiều mục của nội dung kế hoạch như: i) trong mục về nhiệm vụ trọng tâm, ii) giải pháp chính sách lớn; iii) Giải pháp chính sách xã hội; và iv) giải pháp chính sách lớn về bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu (xem Hộp 1).


Hộp 1. Nội dung Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2016-2020


Phần 1
: Tổng quan tình hình thực hiện kế hoạch 5 năm 2011-2015. Nội dung bao gồm:

  • Tổng quan tình hình thực hiện các mục tiêu kế hoạch 5 năm phát triển KTXH giai đoạn 2011-15, bao gồm các chỉ tiêu về kinh tế, xã hội, môi trường.

  • Tổng quan kết quả thực hiện những định hướng phát triển trọng tâm, bao gồm cải cách thể chế, phát triển nguồn nhân lực, và phát triển hạ tầng.

  • Tổng quan kết quả thực hiện các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô cơ bản như tích lũy vốn, chi tiêu, tiết kiện nội địa, đầu tư phát triển; kết quả thực hiện thu chi ngân sách, cán cân thanh toán, cân đối năng lượng, nợ chính phủ, nợ quốc gia, nợ của chính quyền địa phương trong thời kì 2011 – 2015.

  • Tổng quan két quả thực thi các nhiệm vụ phát triển chủ yếu, của các lĩnh vực như kinh tế ,thực hiện qui hoạch đươc duyệt, về giáo dục đào tạo, các lĩnh vực phát triển xa hội, kết quả thực hiện bảo vệ môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu, kết qur vê phát triển vùng, cải cách hành chính, an ninh quốc phòng v.v..

  • Tổng quan các chính sách được ban hành và triển khai trong thời kì 2011-15 để đạt những kết quả ở trên

  • Đánh giá kết quả đạt được so với mục tiêu đề ra, chỉ ra nguyên nhân chưa đạt mục tiêu kế hoạch và bài học rút ra.


Phần 2
: Dự kiến kế hoạch 5 năm giai đoạn 2016-2020

  • Dự báo bối cảnh quốc tế và trong nước của giai đoạn SEDP 2016-2020 ;

  • Quan điểm phát triển cho giai đoạn 2016-2020;

  • Mục tiêu và các chỉ tiêu phát triển của giai đoạn 2016-2020;

  • Dự báo những cân đố/kịch bản kinh tế vĩ mô cơ bản

  • Định hướng phát triển, nhiệm vụ và biện pháp chính sách cho giai đoạn 2016-2020, gồm có: i) giải pháp cho mô hình tăng trưởng chuyển sang hướng phát triển bền vững và tăng trưởng xanh, cải thiện năng lực cạnh tranh, năng suất của nền kinh tế, hội nhập quốc tế hiệu quả …; ii) giải pháp tái cơ cấu ngành, tập trung vào tái cơ cấu đầu tư (nhất là đầu tư công ), tái cơ cấu thị trường tài chính (đặc biệt là tài cơ cấu các ngân hàng thương mại và tổ chức tín dụng) và tái cơ cấu doanh nghiệp (nhất là doanh nghiệp Nhà nước) ; iii) chính sách pát triển xã hội gồm chính sách giáo dục đào tạo và phát triển con người, y tế, việc làm, giảm nghèo bền vững , phát triển thị trường lao động, chính sách dân số, chính sách về giới và dân tộc… ); iv) Các giải pháp chính sách về bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu ...

  • Chinhs sách về phát triển ngành và vùng và phát triển bền vững.


Nguồn:
Hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2016-20. MPI, Tháng 8/2014

Dự thảo kế hoạch/chính sách sẽ được tham vấn và chỉnh sửa nhiều vòng trong nội bộ, thông qua lấy ý kiến của Ban soạn thảo, của các bộ ngành và địa phương liên quan và sau đó được chỉnh sửa lại theo những ý kiến nhận được. Tới lúc này, dự thảo kế hoạch/chính sách sẽ được đưa ra để lấy ý kiến góp ý rộng rãi của các bên liên quan, những đối tượng sẽ có tiềm năng bị tác động bởi kế hoạch/chính sách sắp ban hành. Dự thảo văn bản này thường được công bố để lấy ý kiến qua các phương tiệ thông tin đại chúng, internet, mạng xã hội v.v53. Khi cần, một số cuộc họp tham vấn có thể được tổ chức để lấy ý kiến các bên liên quan về một số chủ đề nhất định nào đó của văn bản.

Theo luật hiện hành, cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách/luật pháp (RIA) 54 cũng như báo cáo đánh giá môi trường chiến lược (SEA)55. Và, qui định này chỉ áp dụng đối với những văn bản qui phạm pháp luật, kế hoạch, chính sách do Quốc hội hay chính phủ thông qua. Bản thảo cuối cùng của kế hoạch/chính sách cùng với báo cáo đánh giá tác động của chính sách RIA và đánh giá tác động môi trường chiến lược SEA và các tài liệu liên quan khác sẽ được trình cho chính phủ xem xét.

Như thảo luận ở mục 3.1., qui trình lập kế hoạch ở Việt Nam thể hiện rất rõ mối liên hệ dọc từ trên xuống từ trung ương xuống địa phương. Điều này cho phép bảo đảm tính nhất quán của các chiến lược/kế hoach chính sách cấp quốc gia và của ngành hay chính sách/kế hoạch và chiến lược ở cấp địa phương và phải tuân theo văn bản hướng dẫn từ phía cơ quan trung ương. Ngoài ra, dự thảo chiến lược/kế hoạch /chính sách còn được các bộ ngành và cơ quan trung ương xem xét và cho ý kiến trước khi chúng được trình lên cơ quan thẩm quyền để thông qua. Về phần mình, các bộ ngành địa phương cũng đóng góp vào văn kiện chiến lược/kế hoạch/chính sáck có tính tổng hợp trong quá trình xây dựng kế hoạch kế hoạch của mình rồi trình lên cơ quan chủ trì soạn thảo kế hoạch để tổng hợp ở cấp trung ương cũng như đóng góp ý kiến cho dư thảo 5 năm phát triển kinh tế xã hội như nêu ở trên.

Thách thức và hạn chế:


  • Như đã nêu, quá trình xây dựng kế hoạch/chính sách do cơ quan chủ trì soạn thảo, ban soạn thảo và tổ biên tập làm là chính. Các bên liên quan khác, đặc biệt là xã hội dân sự và khu vực tư nhân chỉ tham gia quá trình này một cách thụ động, với vai trò như người góp ý kiến cho dự thảo văn bản, một số trường hợp như người cấp thông tin và thực hiện nghiên cứu đánh giá tác động khi được mời và yêu cầu, trừ trường hợp nếu cách tiếp cận lập kế hoạch có sự tham gia được áp dụng. Đã có một số trường hợp khi các bên liên quan này được tham gia trực tiếp vào quá trình xây dựng văn bản chính sách, nhưng đó chỉ là những trường hợp thử nghiệm, khi một số tổ chức phi chính phủ được tham gia với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ phát triển, và cũng chỉ thấy ở cấp địa phương (cấp xã).



  • Mối tương quan giữa nghèo và môi trường chưa được xem xét rõ ràng trong giai đoạn xây dựng và soạn thảo văn bản kế hoạch/chính sách. Thực ra, đã có trường hợp một dự án có tên gọi “Nghèo và môi trường” (PEP) do UNDP hỗ trợ Việt Nam trong giai đoạn 2006-2009 đã đề cập tới mối tương tác này thông qua tăng cường năng lực cho chính phủ xem xét đồng thời khai khía cạnh này trong quá trình xây dựng khung khổ pháp luật và chính sách. Dự án đã đưa ra nhiều đề xuất cụ thể, trong đó có đề xuất lồng ghép mối liên hệ nghèo-môi trường quá trình hoạch định chính sách và xây dựng kế hoạch. Tuy nhiên, không rõ đề xuất của dự án này đã được xem xét ở mức độ nào đối với quá trình lập kế hoạch ở cấp trung ương và địa phương.



    1. Phê duyệt và thông qua


Ở giai đoạn này, dự thảo kế hoạch/chính sách như nêu ở mục 3.4 được trình lên Chính phủ xem xét thông qua. Trước đó, dự thảo văn bản này đã được Bộ tư pháp thẩm định về tính phù hợp về luật pháp của nó cũng như sự nhất quán với các văn bản pháp luật khác. Đồng thời, báo cáo đánh giá tác động môi trường đã được Bộ Tài nguyên và môi trường thẩm định thông qua.

Dự thảo kế hoạch/chính sách sẽ được thảo luận tại cuộc họp Chính phủ thường kì với sự chủ trì của Thủ tướng, tại đó các thành viên chính phủ sẽ cho ý kiến đối với dự thảo này. Tiếp đó, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ cùng với Văn phòng chính phủ hoàn tất lại nội dung của dự thảo văn bản lần cuối. Tới thời điểm này, sẽ có những trường hợp sau xảy ra:



  • Với kế hoạch SEDP 5 năm và hàng năm, văn bản sẽ được trình lên Quốc hội xem xét thông qua tại kì họp quốc hội thường kì dưới dạng Nghị quyết của Quốc hội.

  • Đối với các dạng văn bản kế hoạch/chính sách quốc gia khác (như chiến lược, kế hoạch hành động, chính sách mang tính tổng hợp v.v.), Chính phủ hay Thủ tướng chính phủ sẽ ban hành thông qua nhiều dạng văn bản pháp qui như Nghị định hay Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định hay Chỉ thị của Thủ tướng chính phủ v.v.

Sau khi văn bản được thông qua, chúng sẽ phải được công bố rộng rãi cho các bên liên quan để thực hiện thông qua các kênh như interrnet, trang mạng của chính phủ, mạng của cơ quan chủ trì soạn thảo, và tại trang mạng chuyên về văn bản pháp luật (http://thuvienphapluat.vn/van-ban-moi/Tieng-Anh); và thông qua đường công văn gửi tới tất cả các bộ ngành, địa phương, hiệp hội, doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức xã hội dân sự v.v.

Cần nhấn mạnh rằng việc thực thi các văn bản kế hoạch/chính sách quốc gia nói trên trên thực tế chưa thể tiến hành ngay sau khi chúng được ban hành. Ở Việt Nam, sẽ còn mất một khoảng thời gian nhất định để triển khai chúng trên thực tế mặc dù các văn bản này đã có hiệu lực thi hành. Điều này sẽ được đề cập thêm tại mục 3.7.


    1. Tài chính và ngân sách


Nguồn tài chính cơ bản để thực hiện các kế hoạch/chính sách phát triển ở Việt Nam gồm56 i) nguồn ngân sách (nguồn có được từ thu ngân sách, nợ công, ODA); ii) nguồn tư nhân trong nước (gồm tín dụng của ngân hàng thương mại, vốn đầu tư của tư nhân); iii) đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI); iv) các nguồn khác (từ các tổ chức phi chính phủ và từ vốn của Việt kiều). u hướng của các nguồn tài chính này trong thời kì 2006-12 được mô tả ở hình 10. Tuy nhiên, tài chính cho phát triển bền vững của Việt Nam trong tương lai sẽ gặp nhiều thách thức, cụ thể như sau:

  • Tỷ trọng thu ngân sách trên GDP đã giảm đáng kể từ mức 30% vào giữa những năm 2000 xuống còn 22.8% vào năm 2012 do việc giảm thuế thu nhập doanh nghiệp và nguồn thu từ dầu thô. Trong bối cảnh Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng và phải giảm thuế các hàng hóa nhập khẩu thì khả năng tăng thu ngân sách tính ở mức tương đối sẽ khó hơn trong tương lai.

Hình 10. Xu hướng dòng tài chính phát triển của Việt Nam thời kì 2006-2012



Nguồn: UNDP, Phái đoàn EU và MPI: “Tài chính cho phát triển vì mục tiêu phát triển bền vững ở nước thu nhập trung bình Việt Nam”, tháng 12, 2014.

  • Nợ công của Việt Nam tăng lên nhanh những năm gần đây và đạt tốc tăng hàng năm tới 30%, chủ yếunhờ dùng phát hành trái phiếu chính phủ. Theo Bộ tài chính, nợi công của Việt Nam hiện là 59.3 % GDP57, là mức tương đối an toàn đối với an ninh tài chính quốc gia. Tuy vậy, khả năng để tiếp tục tăng nợ công không còn nhều, nếu so sánh với mức tăng nợ công cao hàng năm trung bình tới 4-5 tỷ đô la. Nợ công của Việt Nam dự báo sẽ đạt mức 65% GDP vào năm 2016.



  • ODA đóng vai trò quan trọng đối với phát triển bền vững của Việt Nam. Nguồn vốn này tăng liên tục những năm qua như mô tả ở Hình 11. ODA giải ngân duy trì ổn định ở mức 4 tỷ đô la/năm và dự kiến sẽ tiếp tục ở mức này tới năm 2020, nhưng tỷ lệ nguồn viện trợ đang giảm trong khi tỷ lệ vốn vay trong tổng ODA tăng lên do Việt Nam đã trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình. Theo Báo cáo của MPI (2013), gần 1/3 trong tổng vốn cam kết ODA giai đoạn 1993-2012 được dành cho lĩnh vực giảm nghèo và môi trường.



  • Nguồn tài chính phi chính phủ đang ngày càng trở nên quan trọng cho phát triển bền vững ở Việt Nam. Tuy nhiên, khu vực tư nhân, đặc biệt là các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) gặp phải khó khăn vay tín dụng trong khi các doanh nghiệp nhà nước lại tương đối được ưu tiên hơn, nhất là đối với những khoản vay tín dụng ưu đãi để thực hiện các dự án đầu tư công. Luồng vốn FDI cho thấy xu hướng tăng ấn tượng từ năm 2006 đến 2008, nhưng sau đó giảm mạnh do khủng hoàng kinh tế toàn cầu trong thời kì 2009-2012 và giờ đang phục hồi nhanh chóng. Các tổ chức phi chính phủ NGOs, nhất là các tổ chức phi chính phủ nước ngoài INGOs cũng cho thấy vai trò tăng lên trong việc cấp vốn hỗ trợ phát triển bền vững ở mức khoảng 800 triệu đô la hàng năm trong những năm gần đây. Đồng thời, hàng năm Việt Nam cũng tiếp nhận tới hơn 8 tỷ đô la từ Việt kiều gửi về nước, tương đương mức giải ngân của FDI và gấp đôi vốn giải ngân ODA. Tuy vậy, các chính sách khuyến khích và huy động nguồn vốn ngoài nhà nước cho phát triển bền vững cho tới nay chưa đem lại tác động như kì vọng.

Hình 11. Xu hướng luồng vốn ODA vào Việt Nam giai đoạn 2007-2012



Nguồn: Số liệu về vốn tài trợ của OECD, lấy từ nguồn của MPI (2014).

Mối liên hệ giữa lập kế hoạch phát triển và kế hoạch ngân sách là hết sức quan trọng nhằm bảo đảm sự thành công của việc thực hiện nhiệm vụ và mục tiêu phát triển đặt ra. Thực tế, ở Việt Nam chúng ta có thể thấy sự liên hệ này chủ yếu ở Kế hoạch 5 năm và hàng năm phát triển kinh tế xã hội cũng như tại các chương trình mục tiêu quốc gia (NTPs) và chương trình quốc gia. Với những trường hợp khác, việc xây dựng kế hoạch/chính sách phát triển dường như tách rời với kế hoạch ngân sách để thực hiện chúng. Thực ra thì các chiến lược, kế hoạch, kế hoạch hành động hay chính sách ngành và theo chủ đề đều có phần ghi nguồn lực tài chính để thực hiện chúng, nhưng thường chỉ đề cập dưới dạng chung chung, ví dụ như “nguồn tài chính để thực thi văn bản này lấy từ ngân sách nhà nước”, nhưng lại hiếm khi nêu rõ là được bao nhiêu tiền, sẽ được sử dụng hay phân bổ thế nào. Đó là lí do vì sao trong giai đoạn thực thi, không nhất thiết ngân sách nhà nước sẽ phân bổ đúng số vốn được ghi trong văn bản cũng như thậm chí không hề có vốn ngân sách được phân để thực hiện.

Trong kì kế hoạch 5 năm SEDP giai đoạn 2011-2015, đã có 16 chương trình mục tiêu quốc gia NTPs và 30 chương trình, quĩ quốc gia khác nhau khác được thực hiện nhằm hỗ trợ thực hiện Kế hoạch và các chính sách phát triển ở Việt Nam như nêu ở Phụ lục 5. Hầu hết trong số chương trình này đều có liên quan trực tiếp hay gián tiếp tới giảm nghèo và môi trường. Tuy nhiên, có thể kể tới 7 chương trình và 2 quĩ tài chính có liên quan trực tiếp tới hai chủ đề này và được liệt kê tại Hộp 2. Trong khung khổ kế hoạch ngân sách hàng năm đều có dòng ngân sách riêng cho 16 chương trình mục tiêu quốc gia này trong khi đó ngân sách hỗ trợ một phần cho các chương trình quốc gia và các quĩ khác lại được ghi trong tổng ngân sách cấp cho các cơ quan nhà nước chủ trì quản lí các chương trình/quĩ đó.

Đáng chú ý là bên cạnh các chương trình mục tiêu quốc gia (NTPs) và quĩ liên quan tới giảm nghèo và môi trường như nêu ở Hộp 2, ngân sách không có dòng tài chính riêng cho giảm nghèo; trong khi đó từ năm 2006 ngân sách lại dành một dòng ngân sách riêng cho công tác bảo vệ môi trường. Đây là kết quả của Luật bảo vệ môi trường (2006) và Nghị quyết Chính phủ số 35 ngày 18/3/2013 theo đó qui định ngân sách dành ít nhất 1% tổng chi của mình cho công tác bảo vệ môi trường và con số này tăng lên ít nhất theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Từ đó tới nay, chi ngân sách cho bảo vệ môi trường luôn đạt mức trung bình 1% tổng chi ngân sách như mô tả ở bảng 4. Tuy vậy, con số này chưa phản ảnh hết tổng chi ngân sách cho bảo vệ môi trường do chưa tính tới nguồn chi đầu tư cho công tác này cũng như các hoản chi ngân sách liên quan tới môi trường khác. Thực ra, nếu tính hết những khoản chi khác có liên quan thì tổng chi ngân sách cho bảo vệ môi trường sẽ cao hơn 1% (Hong VXN, 2013).




Hộp 2: Danh mục các chương trình và quĩ hỗ trợ tài chính cho giảm nghèo và bảo vệ môi trường trong thời kì 2011-2015


1. Danh mục các chương trình NTP về giảm nghèo và môi trường/biến đổi khí hậu:

  • NTP về giảm nghèo bền vững

  • NTP về nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn;

  • NTP về tiết kiệm và sử dụng năng lượng hiệu quả;

  • NTP về ứng phó với biến đổi khí hậu;

  • NTP về đưa dịch vụ viễn thông và thông tin về các vùng sâu vùng xa và hải đảo;

  • NTP về nông thôn mới

  • NTP về bảo vệ môi trường và giảm ô nhiễm.

2. Danh mục các quĩ về giảm nghèo và môi trường/biến đổi khí hậu

  • Quĩ bảo vệ môi trường quốc gia Việt Nam

  • Quĩ phòng chống và giảm nhẹ thiên tai

Nguồn: Tác giả chọn lựa Tacsthoong tin tại Phụ lục 4


Bảng 4. Xu hướng chi ngân sách cho bảo vệ môi trường (2007-2014)






Đơn vị

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013*

2014*

Chi ngân sách cho bảo vệ môi trường

Tỷ đồng

3425

4143

5264

5943

7491

9050

9772

9980

Theo tỷ lệ % trong tổng chi ngân sách nhà nước

%

0.96

1.03

1.07

1.02

1.03

1.00

1.00

0.99

Chú thích: (*) Kế hoạch ngân sách. Nguồn: số liệu 2007-2012 là từ from Hong VXN, 2013 ““Concept, Scope and Contents of Public Environmental Protection Expenditure Account: Experiences, practical lessons and recommendations for Vietnam”; Số liệu cho giai đoạn 2013-2014 từ http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1351583/2126549/2115685/2134514/115357518/115357694?p_folder_id=115358320&p_recurrent_news_id=154654829

Tới nay, Việt Nam chưa thực hiện một nghiên cứu toàn diện nào về chi tiêu công cho bảo vệ môi trường (PEER). Trên thực tế cũng đã có một số nghiên cứu đơn lẻ tổng quan về tài chính công cho môi trường và khí hậu được thực hiện trong khung khổ các dự án có sự tài trợ của tổ chức quốc tế58. Mặc dù vậy, chưa một nghiên cứu nào đưa ra bức tranh tổng quát về chi tiêu công cho môi trường như hướng dẫn của OECD.




    1. Каталог: content -> dam -> vietnam -> docs -> Publications


      Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


Cơ sở dữ liệu được bảo vệ bởi bản quyền ©tieuluan.info 2019
được sử dụng cho việc quản lý

    Quê hương