Việt nam vũ Xuân Nguyệt Hồng Đặng Thị Thu Hoài undp viet Nam, 2015


Khung chính sách Các luật lệ, chính sách, chiến lược và kế hoạch hiện hành



tải về 1.98 Mb.
trang4/9
Chuyển đổi dữ liệu23.11.2019
Kích1.98 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Khung chính sách

    1. Các luật lệ, chính sách, chiến lược và kế hoạch hiện hành

      1. Các luật lệ, chính sách, chiến lược và kế hoạch có lồng nghép


Chiến lược phát triển kinh tế xã hội (SEDS) thời kì 2011-2020 và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội (SEDP) giai đoạn 2011-2015 là những văn bản chính yếu đề ra những mục tiêu phát triển tổng hợp và toàn diện cũng như các định hướng chính sách về con đường phát triển của Việt Nam trong thập niên đầu tiên của thế kỉ này. Chiến lược nhấn mạnh “phát triển kinh tế nhanh kết hợp với phát triển bền vững là yêu cầu xuyên suốt của quá trình phát triển đất nước trong giai đoạn 2011-2020”. Kế hoạch 5 năm 2011-2015 cũng khẳng định “phải phát triển một các nhanh chóng và bền vững đi đôi với đổi mới mô hình tăng trưởng và chuyển đổi cơ cấu kinh tế với nhất lượng tốt hơn và sức cạnh tranh cao hơn. Bên cạnh đó, phúc lợi và an sinh xã hội được bảo đảm cùng với cuộc sống vật chất và tinh thần của người dân được ngày một nâng cao”24. Những mục tiêu và định hướng chính sách phát triển được đề cập trong hai văn kiện quan trọng này điều bao quát ba trụ cột của phát triển bền vững gồm kinh tế, xã hội và môi trường.

Để triển khai thực hiện những mục tiêu phát triển bền vững, Chính phủ Việt Nam đã ban hành “Định hướng chiến lược phát triển bền vững giai đoạn 2011-2020” (còn gọi là Chương trình Nghị sự 21-(Agenda 21) vào năm 201225. Chiến lược này đặt ra mục tiêu phát triển là “bảo đảm tăng trưởng bền vững và hiệu quả đi đôi với tiến bộ và công bằng xã hội, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường, ổn định chính trị xã hội, giữ gìn độc lập, chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ đất nước”26.

Hội đồng quốc gia về Phát triển bền vững và Cạnh tranh quốc gia đã được thành lập và có nhiệm vụ chỉ đạo, điều hành, giám sát và đánh giá việc thực hiện Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam. Văn phòng PTBV quốc gia cũng được thành lập và đặt tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư, có chức năng hỗ trợ Ủy ban này trong công việc hàng ngày.

Tiếp đó, Thủ tướng chính phủ ban hành Quyết định phê duyệt Kế hoạch hành động phát triển bền vững giai đoạn 2013-201527. MPI cũng ra văn bản hướng dẫn cho các bộ ngành và địa phương về: i) xây dựng kế hoạch hành động PTBV của ngành và địa phương mình; ii) lồng ghép nội dung PTBV trong các kế hoạch phát triển KTXH của địa phương và qui hoạch ngành; iii) thực hiện kế hoạch hành động PTBV ( với việc thành lập ban chỉ đạo về PTBV tại các bộ ngành và địa phương); và iv) giám sát và đánh giá kết quả phát triển bền vững28.

Cho tới nay, những quan điểm và nội dung về PTBV đã được yêu cầu phải được lồng ghép trong chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển của ngành và địa phương. Điều này được thể hiện trong Kế hoạch hành động quốc gia về PTBV, trong đó yêu cầu các bộ ngành và địa phương phải gắn kết khía cạnh bền vững trong quá trình xây dựng chiên lược, kế hoạch phát triển 5 năm và hàng năm của mình. Ngoài ra, Luật Bảo vệ môi trường cũng yêu cầu phải tiến hành Đánh giá tác động môi trường chiến lược (SEA) đối với các chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển 5 năm cấp quốc gia, vùng và ngành. Tất cả các dự án lớn do Quốc hội và Thủ tướng phê duyệt cũng như những dự án đầu tư có thể gây tác động xấu tới môi trường đều phải tiến hành Đánh giá tác động môi trường (EIA)29.

Đến nay, đã có 3 bộ và 27/63 tỉnh thành phố ban hành Chiến lược PTBV của mình, trong đó các nguyên tắc và mục tiêu phát triển bền vững của quốc tế đã được địa phương hóa cho phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam. Ngoài ra, 4 ngành và 16 tỉnh thành phố đã ban hành Kế hoạch hành động để thực hiện Chương trình nghị sự 2130. Và như vậy, nội dung của PTBV sẽ được gắn kết trong các kế hoạch 5 năm và hàng năm của các ngành và địa phương này trong giai đoạn 2016-2020.



      1. Chính sách giảm nghèo/phát triển xã hội


Các chính sách và chương trình hỗ trợ giảm nghèo được thực hiện từ lâu ở Việt Nam. Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo của Việt Nam (CPRGS) được thông qua từ năm 2002 và đã được triển khai có hiệu quả thông qua Chương trình mục tiêu quốc gia (NTP) về giảm nghèo giai đoạn 2006-2010 và Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012 - 2015. Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn mới này nhằm thực hiện định hướng chính sách mới của chính phủ về giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011-2020, đã được thể hiện tại Nghị quyết số 80/NQ-CP của chính phủ năm 2011. Nghị quyết 80 hướng tới tăng cường giảm nghèo tại những huyện, xã, bản nghèo nhất, với mục tiêu đặt ra là giảm tỷ lệ nghèo trung bình 4% / năm (so với mục tiêu cho cả nước chỉ là 2%), nhấn mạnh chủ trương ưu tiên huy động nguồn lực để hỗ trợ cho những vùng này. NTP này đề ra những chính sách và giải pháp gắn với 3 lĩnh vực toàn diện, gồm i) hỗ trợ người nghèo tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bả/ dịch vụ công, đặc biệt là những dịch vụ về y tế, giáo dục, pháp luật, nhà ở, nước sạch; ii) giúp họ phát triển sản xuất thông qua chính sách bảo đảm đất sản xuất, vốn vay ưu đãi, học nghề, khuyến nông-lâm ngư, và phát triển tiểu thủ công nghiệp, thương nghiệp; và iiivafphats triển hạ tầng cơ bản cho các xã, làng bản đặc biệt khó khăn 31. Rõ ràng là chính sách hỗ trợ NTP đối với người nghèo gần đây đã chuyển từ mục tiêu giảm nghèo dựa theo thu nhập sang giảm nghèo đa chiều.

Cùng với chương trình hỗ trợ NTP giảm nghèo bền vững nói trên, chính phủ cũng thông qua một chương trình quốc gia về “phát triển kinh tế xã hội cho các xã đặc biệt khó khăn tại vùng núi và vùng dân tộc thiểu số” (còn gọi là chương trình 135). Chương trình này bắt đầu từ năm 1997 và đã trải qua ba giai đoạn (1998-2006, 2007-2010 và 2012-2020). Giai đoạn hiện tại của chương trình đã khởi động và năm 201332 với tên gọi là “Chương trình 135 về hỗ trợ đầu tư hạ tầng và thúc đẩy sản xuất cho các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, các làng bản vùng núi đặc biệt khó khăn” (Chương trình 135-III). Chương trình này đã được lồng ghép với chương trình NTP về giảm nghèo bền vững như một cấu phần thay vì đứng thành một chương trình riêng như trước đây nhằm tránh sự trùng lắp giữa chúng và bảo đảm sử dụng hiệu quả hơn nguồn vốn ngân sách dành cho người nghèo. Chương trình 135-III hiện nay tập trung vào i) hỗ trợ người nghèo trong phát triển sản xuất thông qua gói hỗ trợ về kĩ thuật, tín dụng, thị trường, dịch vụ nông nghiệp và chăn nuôi, xây dựng năng lực sản xuất cho các nhóm hộ nghèo mục tiêu; ii) hỗ trợ người nghèo về phát triển hạ tầng thông qua cải thiện giao thông nông thôn, điện, hệ thống thủy lợi, cũng như cải thiện dịch vụ y tế, trường học, nhà trẻ tại các xã, làng bản thuộc mục tiêu của chương trình.



Chính sách phát triển xã hội

Hệ thống pháp luật về xã hội đã được chỉnh sửa và hoàn thiện dần trong thập kỉ qua, sau đó là hàng loạt chính sách đi kèm của chính phủ để thực hiện chúng. Những luật lệ cơ bản về lĩnh vực này được Quốc hội thông qua hoặc sửa đổi trong thời kì 2011-2015 bao gồm: Bộ luật lao động (sửa đổi năm 2012), Luật bảo hiểm y tế (sửa đổi năm 2014), Luật bảo hiểm xã hội (sửa đổi năm 2014), Luật bình đẳng giới (sửa đổi năm 2011), Luật việc làm (ban hành năm 2013). Những luật này đã tạo nên một hành lang pháp lí để hình thành và thực thi những chiến lược và chính sách toàn diện về phát triển xã hội ở Việt Nam trong 5 năm qua và những năm tiếp theo.

Từ năm 2011 đến nay, một loạt chiến lược về xã hội đã được Thủ tướng chính phủ ban hành và sẽ thực hiện trong giai đoạn 2011-2020. Những chiến lược này được coi là một bộ phận của Chiến lược phát triển kinh tế xã hội đã được đề cập ở mục 2.1.1, theo đó đưa ra những định hướng chính sách và giải pháp hỗ trợ nhằm đạt được mục tiêu về xã hội của Chiến lược SEDS. Những chiến lược quan trọng về lĩnh vực này có thể kể đến như, Chiến lược an sinh xã hội, Chiến lược việc làm, Chiến lược giáo dục, Chiến lược dạy nghề, Chiến lược dân số và sức khỏe sau sinh cho thời kì 2011-2020 v.v. Trong số đó, Chiến lược quốc gia về an sinh xã hội thời kì 2011-2020 là văn bản chính sách toàn diện đề ra những chính sách và giải pháp nhằm hỗ trợ và nâng cao khả năng của của cộng đồng, hộ gia đình và cá nhân trong ứng phó với những cú sốc không mong muốn như thất nghiệp, tuổi già,ốm đau, hay do quá trình chuyển đổi cơ cấu và suy thoái kinh tế dẫn đến tác động tiêu cực tới thu nhập và khả năng tiếp cận dịch vụ xã hội của họ.

Đi đôi với những chiến lược nói trên, hệ thống chính sách về thị trường lao động và tạo việc làm đã được chỉnh sửa và hoàn thiện với ba khía cạnh: i) Hỗ trợ đào tạo tái đào tạo nghề, tư vấn nghề, tìm việc làm và dịch chuyển lao động; ii) Hỗ trợ tiếp cận tín dụng ưu đãi đề tự tạo việc làm, khuyến khích phát triển thông qua nhưng sáng kiến địa phương và hỗ trợ phát triển khu vực tư nhân v.v; và iii) Hỗ trợ người lao động tìm việc hoặc tìm việc làm tốt hơn, kể cả việc làm ở nước ngoài .

Do tới 60% dân số Việt Nam, đặc biệt phần đông người nghèo sống ở vùng nông thôn nên chính sách xã hội với người dân sống ở nông thôn được chính phủ đặc biệt quan tâm và trở thành một bộ phận quan trọng của hệ thống chính sách xã hội quốc gia. Chương trình mục tiêu quốc gia về nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 đã được Thủ tướng phê duyệt năm 201033. Trọng tâm chính của Chương trình này là đẩy mạnh phát triển hạ tầng kinh tế xã hội cơ bản ở vùng nông thôn như điện, đường, thủy lợi, trường, trạm y tế, cấp nước và vệ sinh, thể thao, cơ sở vui chơi giải trí v.v. với mục tiêu cải thiện đời sống và điều kiện sinh hoạt của dân nông thôn.

      1. Kinh tế xanh


Tăng trưởng xanh hay kinh tế xanh đã được chính phủ quan tâm trong những năm gần đây. Điều này được đánh dấu bởi việc chính phủ ban hành Chiến lược tăng trưởng xanh quốc gia (NGGS)34 và sau đó là Kế hoạch hành động tăng trưởng xanh quốc gia (NGGAP) cho thời kì 2014-202035. Trong khi NGGS được coi là một phần của Chương trình nghị sự 21 cho giai đoạn 2011-2020 và là một chương trình toàn diện để chuyển sang nền kinh tế xanh thì cũng cần lưu ý là trước khi có Chiến lược tăng trưởng xanh, chính phủ Việt Nam cũng đã ban hành và thực thi nhiều luật lệ và chính sách có liên quan tới tăng trưởng xanh. Ví dụ, Luật sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả 36 đã được Quốc hội Việt Nam thông qua từ năm 2010 nhằm khuyến khích các doanh nghiệp, ngành, hộ gia đình và người dân sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả; Chiến lược sản xuất sạch hơn giai đoạn đến năm 202037 hay Chương trình mục tiêu quốc gia về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả (hai giai đoạn, 2008-2011 và 2012-2015). Ngoài ra, một số văn bản pháp qui khác như Chiến lược biến đổi khí hậu giai đoạn 2011-202038, Chiến lược bảo vệ môi trường đến năm 2020 và tầm nhìn đến 203039 hay Chiến lược về sử dụng công nghệ sạch đến 2020 và tầm nhìn đến 2030 40 cũng đề cập các chính sách và giải pháp liên quan tới sử dụng nguồn tài nguyên và năng lượng hiệu quả cũng như giảm thiểu ô nhiễm môi trường do các hoạt động kinh tế xã hội gây ra. Do hầu hết các chính sách được ban hành gần đây nên tác động của chúng tới kết quả thực hiện tăng trưởng xanh sẽ cần có thêm thời gian để quan sát và đánh giá.

Mục tiêu tổng quát của Chiến lược tăng trưởng xanh quốc gia là “nền kinh tế các bon thấp và làm giàu vốn tự nhiên sẽ trở thành định hướng cơ bản trong phát triển bền vững; giảm phát thải khí nhà kính và tăng cường năng lực hấp thụ khí các bon dần trở thành những yếu số cơ bản trong phát triển kinh tế xã hội”. Chiến lược đã đề ra 3 nhiệm vụ trọng tâm là tăng trưởng các bon thấp, xanh hóa sản xuất và xanh hóa lối sống và cũng đề ra những mục tiêu đầy tham vọng cần đạt được cho tới năm 2020.

Để hướng dẫn thực hiện Chiến lược, Chương trình hành động tăng trưởng xanh quốc gia - NGGAP đã chỉ ra 12 nhóm hoạt động với 66 hành động cụ thể cần thực hiện, tập trung vào bốn lĩnh vực chính: i) xây dựng thể chế cho tăng trưởng xanh ở cấp quốc gia và xây dựng chương trình hành động tăng trưởng xanh ở cấp địa phương; ii) giảm cường độ phát thải khí nhà kính GHG và thúc đẩy sử dụng năng lượng sạch và tái tạo; iii) xanh hóa sản xuất; và iv) xanh hóa lối sống và thúc đẩy tiêu dùng xanh. Cho tới nay, đã có 5 bộ ngành và 16 địa phương dự thảo chương trình hành động tăng trưởng xanh với sự hỗ trợ kĩ thuật của các nhà tài trợ và MPI. Ngoài hai bộ và hai dịa phương đã thông qua chương trình hành động của mình, chương trình hành động của các ngành và địa phương khác sẽ được xem xét thông qua trong thời gian tới. Một hệ thống các chỉ số giám sát và đánh giá về tăng trưởng xanh đang trong quá trình soạn thảo với sự trợ giúp kĩ thuật của Chính phủ Bỉ.

Ủy ban điều phối liên ngành để thực hiện NGGS đã được thành lập đứng đầu là một Phó thủ tướng. Ủy ban này nằm trong Hội đồng quốc gia về biến đổi khí hậu do Thủ tướng là chủ tịch Hội đồng. Ủy ban điều phối gồm những thành viên là đại diện các bộ ngành liên quan, đại diện của địa phương và một số chuyên gia và đại diện các hiệp hội. Do Ủy ban này mới thành lập nên khó có thể đánh giá ngay hiệu quả hoạt động của Ủy ban. Tuy nhiên, có thể lường trước được một số khó khăn có thể nảy sinh khi đi vào hoạt động với mô hình tổ chức như hiện tại:

Thứ nhất, do tăng trưởng xanh có liên hệ chặt chẽ với chính sách phát triển kinh tế và được coi là một bộ phận của phát triển bền vững nên vấn đề đặt ra Ủy ban này sẽ phối hợp ra sao với thể chế hiện hành là Hội đồng quốc gia về phát triển bền vững và cạnh tranh quốc gia.

Thứ hai, là một bộ phận của Hội đồng quốc gia về biến đổi khí hậu, Ủy ban liên ngành về tăng trưởng xanh sẽ phải hài hòa hoạt động và nguồn lực dành cho vấn đề tăng trưởng xanh của mình với những vấn đề khác thuộc Chiến lược về biến đổi khí hậu.

Thứ ba, nhiều nội dung và nhiệm vụ của NGGS cũng có trong nội dung của Chương trình nghị sự Agenda 21 và các văn bản chính sách có liên quan khác như đã liệt kê ở phần trên. Điều này đòi hỏi sự hài hòa trong quá trình giám sát và đánh giá cũng như trong việc huy động và sử dụng nguồn lực để thực hiện cùng mục tiêu nhưng lại được nêu trong các chương trình khác nhau nhưng có liên quan tới nhau.

      1. Khu vực tư nhân

Chính sách thúc đẩy trách nhiệm xã hội và môi trường của doanh nghiệp có thể được thể hiện qua nhiều kênh khác nhau như: i) thông qua việc ban hành các luật lệ cũng như hệ thống tiêu chuẩn định mức về xã hội và môi trường, đòi hỏi các doanh nghiệp buộc phải tuân thủ pháp luật; ii) thông qua chính sách hỗ trợ để khuyến khích doanh nghiệp có thái độ thân thiện với môi trường và thúc đẩy tính đổi mới sáng tạo của khu vực tư nhân.


Luật/qui định/tiêu chuẩn:

Luật bảo vệ môi trường sửa đổi năm 2014 qui định các tổ chức hoạt động trong các ngành sản xuất kinh doanh và dịch vụ phải thực hiện các biện pháp kiểm soát chất thải do hoạt động sản xuất kinh doanh của mình tạo ra theo đúng tiêu chuẩn môi trường. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư cũng phải thực hiện đánh giá tác động môi trường và tiến hành các biện pháp giảm thiểu tác động tiêu cực có thể gây ra cho môi trường sinh thái do dự án đầu tư đó gây ra. Kể từ khi Luật bảo vệ môi trường ra đời lần đầu tiên năm 1993 đến nay, một hệ thống các tiêu chuẩn môi trường đa được hình thành như một bộ phận của hệ thống tiêu chuẩn Việt Nam (TCVN), bao gồm những tiêu chuẩn về môi trường đất, nước, môi trường không khí cũng như các tiêu chuẩn về chất thải rắn nguy hại và tiêu chuẩn về ô nhiễm tiếng ồn.


Tuy nhiên hiệu lực của những qui định, luật pháp này còn yếu. Phần lớn doanh nghiệp Việt Nam có qui mô vừa và nhỏ, trong bối cảnh kinh tế khó khăn thì dường như mối quan tâm của họ tập trung vào kết quả sản xuất kinh doanh chứ chưa chú ý nhiều tới việc thực hiện những biện pháp bảo vệ môi trường và trách nhiệm xã hội.

Chính sách hỗ trợ khu vực tư nhân trong phát triển bền vững, thân thiện với môi trường và đổi mới sáng tạo.
Hiện có nhiều công cụ chính sách hỗ trợ khu vực tư nhân/ doanh nghiệp theo hướng phát triển bền vững. Đó là các khuyến khích về thuế, các chính sách hỗ trợ tài chính hay phi tài chính đối với họ. Ví dụ, công nghệ hiện đại khi nhập khẩu được miễn thuế, các dự án đầu tư thân thiện với môi trường được hưởng chính sách miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp. Tín dụng ưu đãi cũng được áp dụng đối với các dự án đầu tư đem lại hiệu quả năng lượng hoặc sử dụng năng lượng tái tạo hay các dự án đầu tư cho bảo vệ môi trường. Ngoài ra, có nhiều thể chế tài chính khác nhau cung cấp cho doanh nghiệp các khoản tài trợ, hỗ trợ kĩ thuật nhằm giải quyết những vấn đề về môi trường của họ như Quĩ Đổi mới công nghệ, Quĩ Bảo vệ môi trường hay Quĩ hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ v.v.
Hội đồng doanh nghiệp phát triển bền vững Việt (VBCSD) đã được thành lập năm 2010 với nhiệm vụ thúc đẩy thực thi Chiến lược phát triển biền vững và sử dụng tài nguyên hiệu quả thông qua khuyến khích các doanh nghiệp trong nước áp dụng công nghệ thân thiện với môi trường, góp phần hình thành ngành công nghiệp năng lượng tái tạo. Hội đồng này do VCCI đồng chủ tịch và có văn phòng đóng tại trụ sở cơ quan này. Hội đồng đóng vai trò là cầu nối giữa cộng đồng doanh nghiệp và chính phủ Việt Nam thông qua góp ý và tham vấn cho các chính sách về phát triển bền vững. Đáng chú ý là Chủ tịch Hội đồng này đồng thời là thành viên của Hội đồng quốc gia về tăng năng lực cạnh tranh và phát triển bền vững.

      1. Chính sách tài khóa

Chính sách tài khóa hướng tới tăng trưởng bao trùm (inclusive growth) bao gồm chính sách thuế và hô trợ ngân sách (thông qua công cụ trợ cấp và tài trợ). Chính sách này nhằm tạo cơ hội cho những nhóm người yếu thế trong xã hội (như người nghèo, người thiểu số, trẻ em, phụ nữ v.v.) được hưởng lợi từ những thành quả phát triển của đất nước, tiếp cận tốt hơn với các dịch vụ kinh tế xã hội và có khả năng chống chịu với những rủi ro không mong muốn. Trong thời kì 2011-2015, chính phủ đã thực hiện 16 chương trình mục tiêu quốc gia NTPs bao trùm các khía cạnh khác nhau của nghèo, bền vững môi trường và tăng trưởng xanh (xem mục 3.7 và phụ lục 4).


Với khía cạnh phát triển xã hội, nhiều chính sách tài khóa có thể kể đến như miễm phí bảo hiểm y tế cho người nghèo và trẻ em dưới 6 tuổi, trợ cấp giá điện cho hộ nghèo sử dụng ít hơn 30 KWh/tháng, miễn giảm học phí cho học sinh nghèo, hỗ trợ nhà ở cho hộ nghèo v.v.
Với khía cạnh bền vững môi trường, chính phủ đã triển khai cả thuế tài nguyên và thuế môi trường ở Việt Nam. Luật thuế tài nguyên 41 đã áp thuế đối với dầu thô, khí tự nhiên, kim loại, phi kim loại, sản phẩm (gỗ và phi gỗ) của rừng tự nhiên, hải sản, nguồn nước tự nhiên, và một số loại tài nguyên khác. Luật thuế môi trường được ban hành năm 201042 áp các mức thuế khác nhau đối với 8 nhóm hàng hóa. Một số công cụ liên quan tới thuế khác cũng được áp dụng nhằm khuyến khích cách ứng xử phát triển bền vững như phí ô nhiễm nước, phí dịch vụ môi trường rừng, tiền đặt cọc khi khai thác khoáng sản v.v. Tuy nhiên, mức thuế áp dụng còn tương đối thấp để có thể tạo sự thay đổi cách ứng xử43. Câu hỏi về tác động của các loại thuế này tới việc chuyển biến thái độ đối với môi trường của các bên liên quan và việc sử dụng nguồn thu từ thuế này ra sao vẫn chưa được nghiên cứu và phân tích đầy đủ.
Việt Nam là một trong số nước đang phát triển có mức trợ cấp đáng kể cho nhiên liệu hóa thạch. Mức trợ cấp này biến đổi từ 1.2 đến 4.49 tỷ đô la trong thời kì từ 2007 đến 201244. Giá năng lượng ở Việt Nam được giữ ở mức thấp hơn so mới một số nước trong khu vực. Việt Nam đang thúc đẩy một chương trình cải cách đồng bộ lĩnh vực năng lượng, tập trung vào việc xóa bỏ dần độc quyền trong thị trường năng lượng, tạo môi trường minh bạch với việc định giá năng lượng đầy đủ chi phí, cải cách doanh nghiệp nhà nước ngành năng lượng và thúc đẩy nguồn năng lượng tái tạo. Bên cạnh đó, chính sách tài khóa sẽ hướng tới hỗ trợ những đối tượng bị ảnh hưởng ngắn hạn bởi quá trình này như các hộ nghèo và doanh nghiệp vừa và nhỏ.45

    1. Những hạn chế và thách thức


Việt Nam đã hình thành một khung chính sách khá toàn diện để giải quyết vấn đề nghèo và môi trường. Rõ ràng là khung chính sách này đã chuyển từ chỉ chú trọng tới vấn đề nghèo trong giai đoạn 2000-2010 sang dần bao trùm cả vấn đề nghèo và môi trường trong những năm gần đây. Tuy nhiên những thách thức hiện nay là việc thực thi và hiệu quả thực thi khung chính sách này trên thực tế.

Một là, hiện còn quá nhiều chính sách và chương trình hỗ trợ trong đó một số có nội dung chồng chéo nhau, dẫn đến nguồn vốn phân bổ bị tản nạm và hạn chế tác động của các chính sách có cùng một mục tiêu cần đạt46. Hơn nữa, cứ mỗi chương trình hay chính sách lớn thì lại có một Ủy ban hay Hội đồng được thành lập trong khi đó, sự phối kết hợp giữa các hội đồng hay ủy ban này còn hạn chế và kém hiệu quả. Điều này làm giảm sự hài hòa và thống nhất hành động giữa các chương trình hay chính sách có cùng nội dung cũng như sử dụng nguồn ngân sách cho các chương trình, chính sách phát triển bền vững kém hiệu quả.

Hai là, vấn đề giảm nghèo và bền vững môi trường dường như được đề cập tách rời nhau trong chính sách như được trình bày trong mục 2.1. Mối quan hệ tương tác giữa hai vấn đề này chưa được thể hiện thể hiện rõ trong các chương trình hay chính sách hiện hành do các bộ ngành phụ trách hai mảng vấn đề này là khác nhau và các nhà hoạch định chính sách chưa rõ làm thế nào để lồng ghép hai yếu tố này trong quá trình xây dựng chính sách.

Ba là, hiệu lực thực thi các chính sách đã được thông qua còn thấp là một vấn đề nổi cộm ở Việt Nam. Việc tổ chưc thực thi chính sách thường bị chậm trễ và sự phối kết hợp giữa các bên liên quan trong tổ chức thực thi chính sách còn yếu. Ngoài ra, còn một thực trạng nữa là những đối tượng hưởng lợi của chính sách thường gặp khó khăn trong tiếp cận sự hỗ trợ của chính phủ do các thủ tục hành chính rườm rà hoặc do tình trạng tham nhũng. Điều này đã hạn chế đáng kể tác động của các chính sách hỗ trợ của chính phủ trên thực tế.

Quá trình lập và thực hiện kế hoạch phát triển cấp quốc gia

    1. Tổng quan về qui trình lập và thực hiện kế hoạch/chính sách phát triển


Hệ thống kế hoạch quốc dân ở Việt Nam có thể được nhóm thành chiến lược/kế hoạch dài hạn, kế hoạch trung hạn (5 năm) và kế hoạch ngắn hạn (hàng năm).

  • Hệ thống kế hoạch dài hạn gồm: i) Chiến lược phát triển kinh tế xã hội (SEDS) cho giai đoạn 10 năm; ii) Quy hoạch tổng thể cho giai đoạn 10-20 năm hoặc lâu hơn, có thể là quy hoạch tổng thể vùng hay quy hoạch ngành/tiểu ngành.

  • Kế hoạch trung hạn gồm: i) kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (SEDP). Những kế hoạch này do các cơ quan chính phủ xây dựng ở cấp trung ương (quốc gia) và địa phương (tỉnh, thành phố); ii) Kế hoạch 5 năm phát triển ngành do các bộ ngành xây dựng ở cấp quốc gia.

  • Kế hoạch ngắn hạn, bao gồm kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hàng năm (ở cấp quốc gia, tỉnh/thành, huyện và xã). Loại kế hoạch này bao gồm 3 nhóm kế hoạch riêng rẽ: i) kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hàng năm bao gồm mục đích, định hướng, giải pháp và trách nhiệm thực hiện; ii) kế hoạch đầu tư công hàng năm; và iii) kế hoạch ngân sách năm.

Theo Luật đầu tư công (2014) và Luật ngân sách sửa đổi (2015) mới ban hành, kể từ nay song song với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm, sẽ có cả kế hoạch đầu tư công và kế hoạch ngân sách 5 năm47. Những biến đổi này cho thấy từ năm 2016 trở đi, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm và hàng năm có thể được coi là những kế hoạch cơ bản quy định phát triển bền vững ở Việt Nam do chúng không chỉ chứa đựng những vấn đề của phát triển bền vững mà còn lồng ghép các mục tiêu phát triển với phân bổ nguồn lực ngân sách sẽ được trình bày rõ hơn trong mục này. Phạm vi của các quy hoạch tổng thể cũng sẽ được điều chỉnh theo hướng giảm trong tương lai khi Luật quy hoạch tổng thể được Quốc hội xem xét thông qua vào năm tới (2016). Số lượng quy hoạch cũng sẽ giảm đáng kể theo dự thảo hiện nay của luật này48.

Bên cạnh những chiến lược, quy hoạch/kế hoạch tổng thể nói trên, còn có thêm những kế hoạch hành động, chính sách ngành/lĩnh vực và/hoặc các chương trình mục tiêu quốc gia (NTPs) hay chương trình quốc gia (NPs), những văn bản này đưa ra những giải pháp, hướng dẫn cụ thể để thực hiện các chiến lược phát triển (xem mục 2.1. ở trên). Tất cả các văn bản liên quan tới phát triển này đều được các cơ quan chính phủ soạn thảo và thông qua ở cấp trung ương.

Cần lưu ý rằng, đối với chiến lược và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội, định hướng và mục đích phát triển quốc gia ban đầu được Bộ Chính trị xem xét và thông qua trước khi thực sự được xây dựng. Tiếp đó, nội dung dự thảo các tài liệu này cũng được đưa vào văn kiện Đại hội Đảng với tên gọi: “Định hướng chiến lược” hay “định hướng kế hoạch 5 năm” rồi sau đó được thông qua tại Đại hội Đảng toàn quốc. Nội dung đầy đủ của chiến lược và kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội cũng được thông qua tại kì họp Quốc hội. Các loại kế hoạch phát triển quốc gia khác được xem xét và thông qua ở các cấp và cơ quan khác nhau ở trung ương.

Trong mục này, chúng ta sẽ tập trung mô tả qui trình lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (giai đoạn 2016-20) và kế hoạch hàng năm năm 2016). Sở dĩ như vậy vì đây là hai công cụ lập kế hoạch và chính sách có tính lồng ghép về phát triển bền vững nhất, đưa ra đường hướng phát triển chung và chính sách phát triển bền vững của Việt Nam trong thời kỳ kế hoạch (tức là, chúng bao quát các khía cạnh về kinh tế, xã hội và môi trường – ba trụ cột của phát triển bền vững). Quan trọng hơn, những kế hoạch này cũng gắn kết với nguồn lực cần thiết để đạt được các mục tiêu phát triển quốc gia đặt ra trong kỳ kế hoạch.



Với cả kế hoạch 5 năm và hàng năm, nhìn chung quá trình lập kế hoạch đều trải qua qui trình như trình bày ở sơ đồ 1. Thường thì quá trình này được bắt đầu bởi giai đoạn hướng dẫn xây dựng nội dung kế hoạch (xem cột 1, sơ đồ 1) do Thủ tướng chính phủ ban hành và gửi tới tất cả các bộ ngành và địa phương49. Cùng với đó, MPI cũng có một bản hướng dẫn chi tiết lập kế hoạch SEDP cho các bộ ngành và địa phương cùng với những mẫu biểu về nội dung kế hoạch và số liệu báo cáo. Quá trình này nhằm bảo đảm nguyên tắc thống nhất và nhất quán của tất cả các kế hoạch được chuẩn bị ở tất cả các cấp hành chính từ trung ương xuống địa phương. Tuy nhiên quá trình này là cân đối và không làm hạn chế khả năng chủ động sáng tạo và linh hoạt của chính quyền địa phương trong xây dựng kế hoạch phát triển cho phù hợp với bối cảnh của địa phương mình
Sơ đồ 1. Tổng hợp quá trình lập kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế xã hội

Nguồn: Điều chỉnh từ tài liệu của Tran TH, 2014, “Chiến lược/Lộ trình lồng ghép CCA/DRR vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngành”. Chương trình hỗ trợ hành động biến đổi khí hậu (CCCGP) do DFAT và AusAid tài trợ

Sau một thời gian nhất định chuẩn bị kế hoạch của mình, các bộ ngành trung ương và địa phương (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) gửi báo cáo kế hoạch 5 năm cho MPI và Bộ Tài chính, (như ở cột 2, sơ đồ 1). Ở Việt Nam, các bộ ngành có chức năng quản lí nhà nước về nghèo đói và môi trường tương ứng là Bộ Lao động thương binh và xã hội và Bộ Tài nguyên và môi trường. Dựa vào chức năng nhiệm vụ của mình, hai bộ này chuẩn bị các kế hoạch phát triển ngành 5 năm, trong đó có nội dung về kế hoạch giảm nghèo cũng như về bảo vệ môi trường và sau đó gửi cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính. Về phần mình, hai bộ này sẽ tổng hợp những thông tin nhận được từ các bộ ngành và địa phương cùng với những đóng góp từ những cuộc tham vấn và trao đổi nội bộ và bên ngoài để xây dựng ra dự thảo Kế họach phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch ngân sách 5 năm. Những dự thảo kế hoạch này sau đó sẽ được trình lên Thủ tướng chính phủ (quá trình dưới lên – như mô tả ở cột 2 của sơ đồ 1) rồi được trình cho Quốc hội thông qua tại kì họp của mình. Sau khi được Quốc hội thông qua, nội dung kế hoạch 5 năm sẽ được truyển tải tới Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các bộ ngành, địa phương. Dựa vào tầm nhìn và định hướng phát triển trong kế hoạch 5 năm đã được thông qua này, các bộ ngành (tức là bộ MOLISA và Bộ MONRE) và Ủy ban nhân dân tỉnh/thành sẽ chính thức thông qua kế hoạch 5 năm của mình (qui trình từ trên xuống, mô tả ở cột 3, sơ đồ 1). Trước khi luật đầu tư công (2014) và Luật ngân sách sửa đổi (2015) được thông qua, Việt Nam chưa có kế hoạch đầu tư công và kế hoạch ngân sách trung hạn cho 5 năm. Do đó, kế hoạch 5 năm với mục tiêu phát triển ít có mối liên hệ chặt chẽ với kế hoạch đầu tư và ngân sách tầm trung hạn. Tuy vậy, việc hai luật này mới được thông qua sẽ bảo đảm sự thống nhất giữa nguồn lực với mục tiêu kế hoạch cần đạt trong trung hạn.

Tương tự với quá trình xây dựng kế hoạch 5 năm nói trên, qui trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hàng năm cũng theo trình tự tương tự. Thủ tướng chính phủ ban hành Chỉ thị và hướng dẫn các bộ ngành, địa phương chuẩn bị báo cáo kế hoạch năm trước khi năm kế hoach bắt đầu; MPI cũng gửi công văn hướng dẫn cụ thể nội dung kế hoạch năm và các biểu mẫu. Tiếp đó, các bộ ngành và địa phương (trong đó, Bộ Lao động thương binh và xã hội xây dựng báo cáo kế hoạch giảm nghèo và Bộ Tài nguyên môi trường báo cáo kế hoạch bảo vệ môi trường) cũng như các địa phương chuẩn bị dự thảo kế hoạch SEDP cùng với kế hoạch đầu tư công và kế hoạch ngân sách để nộp cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính tổng hợp. Hai bộ này sau đó sẽ chuẩn bị dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế xã hội năm và kế hoạch ngân sách năm để trình cho Thủ tướng chính phủ và tiếp đó là Quốc hội thông qua. Nội dung kế hoạch hàng năm SEDP cùng với những mục tiêu phát triển chính và ngân sách sẽ được thông qua tại kì họp Quốc hội. Sau khi được thông qua, kế hoạch SEDP cùng với kế hoạch phân bổ vốn đầu tư và ngân sách sẽ được MPI và Bộ Tài chính thông báo lại cho các bộ ngành và địa phương biết. Tới lúc này, Hội đồng nhân dân của các địa phương sẽ thông qua kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hàng năm của mình cũng như kế hoạch phân bổ ngân sách chi tiết tương ứng.

Sau khi các kế hoạch 5 năm và hàng năm được thông qua, việc thực hiện kế hoạch sẽ là nhiệm vụ của các bên liên quan, bao gồm các bộ ngành, các địa phương, các cơ quan nhà nước, khu vực tư nhân cũng như xã hội dân sự, tùy theo nhiệm vụ và chức năng của mình. Ở cấp trung ương, người chịu trách nhiệm về phối hợp, giám sát và theo dõi thực hiện kế hoạch SEDP là Bộ trưởng MPI trong khi ở các bộ ngành là Bộ trưởng các bộ liên quan còn ở cấp địa phương là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh. Đối với nhiệm vụ liên quan tới giảm nghèo, cơ quan điều phối là Bộ Lao động thương binh và xã hội, còn việc thực hiện kế hoạch bảo vệ môi trường và biến đổi khí hậu thuộc trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và môi trường.

Quy trình lập kế hoạch SEDP như mô tả tóm lược trên đây chưa thực sự phản ảnh rõ một số hoạt động xảy ra “sau” mỗi bước lập kế hoạch. Chẳng hạn, trong quá trình xây dựng kế hoạch quốc gia, còn có nhiều hoạt động diễn ra trong nội bộ của Bộ MPI cũng như quá trình tham vấn với các bên liên quan trước khi dự thảo kế hoạch được trình lên Chính phủ. Những hoạt động như vậy, nhất là việc xem xét lồng ghép vấn đề nghèo và phát triển bền vững diễn ra trong toàn bộ quá trình lập kế hoạch như các bước được đề cập ở sơ đồ 2 như mô tả dưới đây50.



Bước 1: Tập hợp các bên liên quan và xác định mục tiêu phối hợp – Cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo kế hoạch/chính sách phát triển sẽ giữ vai trò chính ở bước này. Tùy theo chủ đề của kế hoạch/chính sách mà cơ quan này có thể là Bộ Kế hoạch và Đầu tư (đối với Kế hoạch/chính sách phát triển kinh tế xã hội), hay các bộ chuyên ngành (Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội đối với kế hoạch/chính sách về nghèo hay Bộ Tài nguyên và Môi trường đối với kế hoạch/chính sách về môi trường). Một Ban soạn thảo và Tổ biên tập có thể được cơ quan chủ trì soạn thảo lập ra, nhất là đối với những kế hoạch/chính sách có tính lồng nghép và liên quan tới nhiều lĩnh vực và nhiều bên (như SEDP). Một đề cương về nội dung chính của kế hoạch/chính sách cũng sẽ được đưa ra ở bước này.

Bước 2: Phân tích lồng ghép – tìm hiểu mối liên hệ và những thay đổi. Một số cơ quan sẽ tham gia ở bước này, gồm các viện nghiên cứu, hiệp hội, các tổ chức dân sự (tổ chức phi chính phủ trong và ngoài nước). Những tổ chức này có thể được cơ quan chủ trì soạn thảo yêu cầu hay giao nhiệm vụ hỗ trợ họ hoặc trực tiếp tiến hành các nghiên cứu phân tích.

Bước 3: Xây dựng và soạn thảo nội dung kế hoạch/chính sách – Cơ quan chủ trì soạn thảo, Ban soạn thảo và tổ biên tập đóng vai trò chính trọng giai đoạn này. Họ sử dụng những đóng góp đầu vào của các cơ quan ngành và địa phương (dưới dạng dự thảo kế hoạch của mình) cùng với những nguồn đầu vào khác từ bước 2 để xây dựng dự thảo kế hoạch/chính sách. Khi bản dự thảo được xây dựng xong sẽ được tham vấn lấy ý kiến của các bộ ngành có liên quan và địa phương và sau đó bản thảo cuối cùng sẽ được hoàn thiện.

Bước 4: Thẩm định và phê duyệt – Khi dự thảo kế hoạch/chính sách đã được chỉnh sửa, bản thảo cuối cùng sẽ được trình lên Chính phủ. Văn bản này được Bộ tư pháp và Văn phòng chính phủ thẩm định về tính hợp hiến và hợp pháp. Văn bản này sau đó sẽ được Thủ tướng chính phủ hoặc Chính phủ kí ban hành tùy theo dạng văn bản pháp qui, hoặc sẽ được trình cho Quốc hội thống qua (sẽ được trình bày kĩ hơn ở mục 3.7).

Bướ 5: Tổ chức thực hiện kế hoạch/chính sách - ở Việt Nam, việc triển khai và thực thi kế hoạch/chính sách đôi khi phải tốn thời gian. Ví dụ, sau khi văn bản được phê duyệt, các bộ ngành và địa phương còn phải tiếp tục giải thích và hướng dẫn cụ thể việc thực thi chúng (xem mục 3.8).

Bước 6: Giám sát và đánh giá – Vai trò giám sát và đánh giá kế hoạch/chính sách thường được giao cho cơ quan chính phủ chủ trì soạn thảo văn bản này thực hiện. Ví dụ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan chịu trách nhiệm giám sát và đánh giá kết quả thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội quốc gia, trong khi đó, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội – đối với kế hoạch/chính sách về nghèo đói và Bộ Tài nguyên và Môi trường - về kế hoạch/chính sách môi trường. Để làm việc đó, các cơ quan này lập ra hệ thống giám sát (lưu ý, các cơ quan có thể giao cho một số vụ cấp dưới của mình xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát đánh giá và thể chế hóa việc tổ chức thực hiện) và sẽ phối hợp với các cơ quan nhà nước khác thực hiện hoạt động giám sát đánh giá và báo cáo.

Các mục từ 3.2 đến 3.8 dưới đây sẽ mô tả kĩ hơn vềcác hoạt động của từng bước lập kế hoạch/chính sách và làm rõ mối liên hệ của các bước này với qui trình xây dựng kế hoạch phát triển. Các phần này sẽ chỉ tập trung phân tích qui trình lập kế hoạch/chính sách ở cấp quốc gia chứ không đề cập tới cấp ngành và địa phương.




Step 1:

Engage

stakeholders

on capacity

development

Step 2:

Assess

capacity

assets and

Step 3:

Step 4:

Implement a

Step 5:

Evaluate

capacity

Tập hợp các bên liên quan và xác định mục tiêu phối hợp

Phân tích lồng ghép – tìm hiểu mối liên hệ và những thay đổi

Xây dựng và soạn thảo nội dung kế hoạch

Tổ chức thực hiện kế hoạch

Giám sát và đánh giá

Qui trình lập kế hoạch quốc gia

Thẩm định và phê duyệt
Sơ đồ 2. Qui trình lập kế hoạch/chính sách quốc gia ở Việt Nam

    1. Каталог: content -> dam -> vietnam -> docs -> Publications


      Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9


Cơ sở dữ liệu được bảo vệ bởi bản quyền ©tieuluan.info 2019
được sử dụng cho việc quản lý

    Quê hương